صفر تا صد سازمان ملی مهاجرت

پیمان حقیقت‌طلب | ۳ مرداد ۱۴۰۱ | مهاجران در ایران | ۱ دیدگاه

متولیان امور مدیریت اتباع و مهاجرین خارجی، چند سالی هست که از تشکیل «سازمان ملی مهاجرت» سخن به میان می‌آورند. زمزمه‌های تشکیل سازمان ملی مهاجرت از سال ۱۳۹۷ به میان آمد. در ۲۳ اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۷، شورای عالی اداری کشور با تشکیل «سازمان ملی مهاجرت» موافقت کرد. پیشنهاد تشکیل این سازمان را وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور و در اجرای فرآیند مقرر در تبصره ذیل ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری ارائه کرده بودند. در متن مصوبه‌ی شورای عالی اداری آمده بود:

«به منظور تمرکز سیاست‌گذاری، راهبری، برنامه‌ریزی، نظارت و ساماندهی امور اتباع و مهاجرین خارجی و پناهندگان و برقراری ارتباط مؤثر با نهادها و سازمان‌های بین‌المللی، «سازمان ملی مهاجرت کشور»، با شخصیت حقوقی مستقل و وابسته به وزارت کشور تأسیس می‌گردد. وظایف و اختیارات سازمان و نحوه همکاری دستگاه‌های اجرایی در انجام وظایف آن، به موجب قانون مشخص می‌شود. سازمان از نظر استقلال تشکیلاتی، در سطح ستاد مرکزی سازماندهی شده و وظایف استانی و شهرستانی آن، کماکان در استانداری‌ها و فرمانداری‌ها انجام خواهد شد.»

این مصوبه وزارت کشور را مأمور تهیه‌ی متن لایحه طی سه ماه کرده بود.

تدوین لایحه سازمان ملی مهاجرت

در ۳۰ بهمن ماه سال ۱۳۹۸ برخی مواد متن لایحه در کمیسیون سیاسی-دفاعی هیئت دولت به ریاست سید محمود علوی مورد بررسی قرار گرفت. سرانجام در ۱۱ تیر ۱۳۹۹ بررسی این لایحه در کمیسیون سیاسی- دفاعی به پایان رسید. پس از تصویب در این کمیسیون در دستور کار هیئت وزیران قرار گرفت.

از سازمان ملی مهاجرت به سازمان مهاجران اتباع خارجی

در ۱۶ شهریور سال ۱۳۹۹ هیئت وزیران متن این لایحه را تصویب و در ۱۳ مهر ۱۳۹۹ به مجلس شورای اسلامی ارسال کردند. در نامه‌ی ارسال لایحه از دولت به مجلس شورای اسلامی نام سازمان به «سازمان مهاجران اتباع خارج» تغییر یافت. متن این لایحه در این آدرس قابل دسترسی است.

مجلس شورای اسلامی در ۲۲ مهر ماه سال ۱۳۹۹، لایحه‌ی سازمان مهاجران اتباع خارجی را اعلام وصول کرد. کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی مسئولیت بررسی متن این لایحه را بر عهده گرفت. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نیز برای بررسی و بهبود این لایحه جلسات متعددی را با حضور ذینفعان و کارشناسان دستگاه‌های مختلف برگزار کرد. بررسی آخرین وضعیت لایحه‌ی سازمان مهاجران اتباع خارجی نشان می‌دهد که این لایحه در مجلس شورای اسلامی هنوز در مرحله‌ی بررسی قرار دارد.

نقدی کوتاه بر متن لایحه تشکیل سازمان مهاجران اتباع خارجی

لایحه‌ای که دولت به مجلس ارسال کرد ۱۷ ماده داشت و به شرح وظایف و ساختار پیشنهادی برای سازمان ملی مهاجرت می‌پرداخت. در بررسی این لایحه موارد زیر مورد توجه قرار می‌گیرد:

۱. فربهی اداره‌ی کل امور اتباع و مهاجرین خارجی بدون تغییر ساختاری

 با مطالعه‌ی شرح وظایف و ساختار پیشنهادی در این لایحه مشاهده می‌کنیم که نویسندگان لایحه برای سازمان ملی مهاجرت همان وظایف و ساختاری را در نظر گرفته‌اند که در حال حاضر اداره‌ی اتباع و مهاجرین خارجی وزارت کشور که زیرمجموعه‌ی معاونت امنیتی و انتظامی قرار دارد در حال ایفای آن است. جملات زیادی از این لایحه در حقیقت همان متن آیین‌نامه‌ی  اجرایی ماده ۱۸۰ قانون برنامه سوم توسعه در رابطه با تشکیل شورای هماهنگی اتباع بیگانه مصوب سال ۱۳۷۹ است. در حقیقت این لایحه می‌کوشد تا اداره‌ی اتباع و مهاجرین خارجی وزارت کشور را با حفظ همان ساختار و وظایف به یک سازمان ملی تبدیل نماید.

۲. حاکمیت نگاه تهدیدمحور به مهاجران در متن لایحه

تفکر حاکم بر متن لایحه، تهدیدانگاری مهاجران خارجی و تلاش برای عدم ادغام و کنترل شدید آنان و وادار کردن‌شان به بازگشت است. این نگاه در آیین‌نامه‌ی تشکیل شورای هماهنگی اتباع بیگانه نیز حاکم بود و در متن لایحه نیز تکرار گشته است. از نگاه تدوین‌کندگان لایحه تنها جنبه‌ی فرصتی حضور مهاجران در ایران جذب کمک‌های بین‌المللی است. در حالی‌که امروزه مطالعات نشان می‌دهند که مهاجران دسته‌ها و رسته‌های مختلفی دارند و سال‌هاست رقابت شدیدی بین کشورها برای جذب مهاجران سرمایه‌دار و مهاجران نخبه به وجود آمده است. در نظر نگرفتن بخش‌هایی ویژه برای جذب مهاجران نخبه و سرمایه‌داران خارجی و فقدان نگاه فرصت‌محور به مهاجران از عیوب بزرگ متن لایحه‌ی پیشنهادی است.

۳. جای خالی پژوهش در ساختار پیشنهادی سازمان ملی مهاجرت

مهاجرت از پدیده‌های به شدت متغیر جهان امروز است و با مطالعه‌ی ساختار سازمان‌ها و وزارتخانه‌های مهاجرت در سایر کشورها مشاهده می‌کنیم که پژوهش و تولید داده در مورد جریان‌های جمعیتی ناشی از مهاجرت یکی از ارکان مهم چنین سازمان‌هایی است. در حالی‌که تدوین‌کنندگان لایحه‌ی پیشنهادی سازمان ملی مهاجرت هیچ جایگاهی برای پژوهش و تولید و تحلیل داده‌ها در نظر گرفته‌اند

۴. عدم توجه به ایرانیان خارج از کشور و مهاجرت‌های داخلی

ایرانیان خارج از کشور همواره یکی از سرمایه‌های بالقوه‌ی کشور ایران بوده‌اند که به دلیل نبود سازوکاری موثر، ظرفیت‌های آنان مورد استفاده قرار نگرفته است. تشکیل سازمان ملی مهاجرت می‌توانست محمل بسیار خوبی باشد برای ایجاد ساختارهایی جهت استفاده از ظرفیت‌های مهاجران ایرانی خارج از کشور. اما متن پیشنهادی لایحه این وجه از پدیده‌ی مهاجرت را به کل نادیده گرفته است. از طرفی دیگر مهاجرت‌های داخلی ایرانیان و تحرک‌های جمعیتی داخل مرزهای ایران نیز هیچ متولی مشخصی در کشور ندارد. سازمان ملی مهاجرت می‌توانست بستری باشد برای شناخت، سیاست‌گذاری و مدیریت مهاجرت‌های داخلی.

۵. عدم توجه به رسانه و تصویرسازی از ایران

در بسیار از رسانه‌های دنیا تصاویری که از کشور ایران ارائه می‌گردد منفی و رعب‌انگیز است. یکی از ابزارهای مهمی که ایران می‌تواند در زدودن این تصویر منفی از آن استفاده کند زندگی مهاجران و پناهندگان در ایران است. مقایسه‌ی وضعیت مهاجران پناهنده و مهاجران بدون مدرک در ایران و در کشورهای اروپایی و آمریکایی در زدودن تصویر منفی علیه ایران کارکرد زیادی دارد. اما سازمان‌های متولی موضوع مهاجرت در ایران همواره در بحث رسانه و تولید محتوا در این زمینه برنامه‌ای نداشته‌اند و در موارد زیادی حتی از این کار ممانعت کرده‌اند. متن پیشنهادی لایحه‌ی مهاجرت نیز برای چنین امری هیچ تدبیری نیاندیشیده است. در حالی‌که به عنوان مثال با مطالعه‌ی سازوکار اداره‌ی اتباع خارجی کشور آلمان (بامف) مشاهده می‌کنیم که تولیدات رسانه‌ای یکی از ارکان این اداره است.

در مجموع به نظر می‌رسید این لایحه تنها باعث فربهی اداره کل اتباع و مهاجرین خارجی وزارت کشور و دریافت بودجه بیشتر از سوی این نهاد می‌گردد و تغییری ساختاری در زمینه‌ی مدیریت مهاجرت و مهاجران در ایران و تبدیل تهدیدها به فرصت‌ها به قوع نخواهد پیوست.

از سازمان ملی مهاجرت تا سازمان ملی اقامت

به نظر می‌رسد مشکلات متعدد موجود در متن لایحه‌ی سازمان مهاجران اتباع خارجی مانع از پیشرفت آن در مجلس گشت. حدود ۱ سال پس از ارسال لایحه به دولت، نمایندگان مجلس شورای اسلامی در ۱۹ آبان سال ۱۴۰۰ طرحی را ارائه دادند به نام طرح «تأسیس سازمان ملی اقامت». این طرح امضای ۳۵ نفر از نمایندگان دوره‌ی یازدهم مجلس شورای اسلامی را به همراه داشت و در مقدمه‌ی آن آمده بود:

عمده اتباع خارجی در ایران اتباع افغانی هستند که با گسترش ناامنی در این کشور در ماه‌های اخیر ممکن است بر تعداد آن‌ها افزوده شود  و کشور را با چالش مواجه سازند. شرایط ابتدایی انقلاب و آغاز جنگ تحمیلی موجب گردید موضوع اتباع خارجی و ایرانیان غیرمقیم در حاشیه‌ی سایر موضوعات اساسی قرار گیرد. اکنون با گذشت چهاردهه از انقلاب اسلامی، موضوعات مذکور نیازمند اتخاذ تصمیمات مهم و راهبردی شده است. یکی از مهم‌ترین مشکلات در این حوزه تداخل وظایف و موازی‌کاری‌ها و نبود انسجام و هماهنگی میان دستگاه‌های متولی در این امور است. بر همین اساس لایحه‌ی تشکیل سازمان ملی مهاجرت در راستای سیاستگذاری و برنامه‌ریزی و ایجاد انسجام و هماهنگی میان دستگاه‌های متولی تدوین شده است تا مدیریت اتباع در کشور به بهترین نحو ممکن صورت گیرد. ایجاد سازمانی منسجم علاوه بر هماهنگی و رفع مشکلات در این حوزه، زمینه‌ساز مدیریت اتباع خارجی و مهاجران غیرایرانی غیرمقیم نیز خواهد شد.

تدوین‌کنندگان این طرح در متن مقدمه عنوان آن را لایحه‌ی تشکیل سازمان ملی مهاجرت ذکر کرده‌اند که بیانگر این حقیقت است که این طرح در ادامه‌ی لایحه‌ی دولت و به قصد اصلاح آن تدوین گشته است.

این طرح ۳۵ ماده دارد و متن کامل آن در این آدرس قابل دستیابی است. بررسی آخرین وضعیت این طرح نشان می‌دهد که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با برگزاری نشست‌های مختلف در حال بررسی و اصلاح آن است.

نقدی کوتاه بر متن طرح تأسیس سازمان ملی اقامت (سازمان ملی مهاجرت):

طرح پیشنهادی نمایندگان، همانند لایحه تقدیمی دولت سابق دارای محاسن و معایب مشخصی است. در کل این طرح نسبت به لایحه مزایای بیشتری دارد. از جمله مزایای این طرح می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

۱. توجه ویژه به گروه‌های آسیب‌پذیر مهاجران:

  • مهاجرانی که وارد یک کشور می‌شوند همگی یکسان نیستند. برخی از آنان به دلیل آسیب‌پذیری بیشتر، نیازمند حمایت‌های بیشتری از سوی دولت پذیرنده هستند. در طرح مجلس به صورت خاص در مواد ۲۹، ۳۰ و ۳۱ در مورد گروه‌هایی چون پناهندگان، آوارگان و افراد بی‌تابعیت مقررات‌گذاری و سعی گشته حمایت­‌هایی از این افراد صورت پذیرد. همچنین ماده ۱۶ گروه‌های دیگری مثل زنان باردار، کودکان بی‌سرپرست زیر ۱۵ سال سن، افراد سالخورده بالای هشتاد سال و اتباعی که به دلایل جسمی و بیماری‌های سخت توانایی انجام مسافرت را نداشته و یا بیم خطر جانی برای آن‌ها می‌رود، از اخراج معاف کرده است. چنین حمایت‌هایی با مفاد اسناد حقوق بشری و رویکرد سازمان‌های بین‌المللی مطابقت دارد.

۲. توجه به مقوله مطالعه و پژوهش در حوزه مهاجرت:

برخلاف لایحه سازمان ملی مهاجرت، طرح فعلی توجه خاصی به مقوله انجام مطالعات و پژوهش‌های میدانی و کاربرد هم در حوزه اتباع خارجی و هم ایرانیان خارج از کشور  دارد. در این راستا همکاری با مراکز علمی مرتبط و نهادهای غیردولتی را نیز پیش‌بینی کرده است. بدون شک این تحول باعث سیاست‌گذاری بهتر و کارآمدتر در زمینه مهاجرت خواهد بود.

۳. ایجاد سازوکارهای تفصیلی در مورد اقامت اتباع خارجی:

طرح پیشنهادی مجلس به منظور قاعده‌مند کردن سکونت و زیست مهاجران در ایران، سازوکارهای مختلفی در مواد ۱۹ تا ۲۶ در مورد اقامت آنان وضع کرده است. در این مواد امکان اقامت موقت، سه ساله، هفت ساله و ده ساله را برای اتباع خارجی، در صورت دارا بودن برخی شرایط خاص، در نظر گرفته است. پیش‌بینی چنین سازوکارهایی در متن این طرح، می‌تواند خلاء قوانین و مقررات سابق ما در زمینه اقامت اتباع خارجی که به غیرقانونی شدن آنان می‌انجامید، مرتفع نماید.

۴. وضع مقررات مشخص در خصوص تخلفات اتباع خارجی:

قوانین ایران در زمینه برخورد با جرایم و تخلفات مهاجران بسیار قدیمی است. از این رو تا به امروز بخش زیادی از مساله برخورد کیفری با مهاجران، بنا به رویه‌ها و سلیقه‌ی پلیس انجام می‌گیرد. این امر امکان نقض حقوق مهاجران را فراهم می‌نماید. طرح سازمان ملی اقامت مقررات متعددی در زمینه ممنوعیت ورود، ابطال روادید، اخراج، بازداشت موقت و غیره، وضع کرده که این مقررات، علی‌رغم برخی اشکالات وارده بر آن، می‌تواند به شفاف شدن و به‌روزرسانی سیاست‌های کیفری ایران در قبال جرایم اتباع خارجی کمک نماید.

از جمله معایب و مشکلات طرح سازمان ملی اقامت می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

۱. نامناسب بودن عنوان طرح:

 عنوان لایحه پیشین «لایحه تشکیل سازمان مهاجران اتباع خارجی» بود. اما طرح جدید مجلس «طرح تأسیس سازمان ملی اقامت» نام دارد. با ملاحظه مواد گوناگون این طرح متوجه می‌شویم که مفاد این طرح صرفا در خصوص تاسیس سازمان ملی اقامت نیست. بلکه مقررات متعددی در خصوص اشتغال، استملاک، ورود، خروج و سایر ابعاد زیست مهاجران در ایران، در این قانون به چشم ‌می‌خورد. بدین دلیل می‌توان گفت عنوان این طرح با مفاد مندرج در آن تطابق ندارد. بهتر است عنوان جامع‌تری را که هم ناظر به اتباع خارجی ساکن در ایران و هم ایرانیان خارج از کشور باشد، انتخاب کرد.

۲. توجه کم به مهاجران ایرانی خارج از کشور:

اگرچه طرح مجلس به نسبت لایحه دولت، توجه بیشتری به مهاجران ایرانی خارج از کشور نموده است. لیکن هم‌چنان تمرکز اصلی طرح مذکور بر اتباع خارجی ساکن در ایران است. با توجه به این که ماده یک این طرح، هدف از قانون را «ساماندهی وضعیت و رفع مشکلات اتباع خارجی و ایرانیان خارج از کشور» ذکر کرده، لذا لازم است درباره ابعاد مختلف مهاجرت ایرانیان به خارج مانند خروج، بازگشت، حمایت از آنان در کشور مقصد و پیش‌بینی راهکارهایی برای جذب نخبگان ایرانی به داخل کشور مقررات ویژه‌ای وضع گردد.

۳. ترکیب امنیتی-نظامی اعضای شورای عالی مهاجرت:

طرح مجلس وظیفه برنامه‌ریزی، راهبری و سیاست‌گذاری در حوزه اتباع خارجی و مهاجرت را به نهادی به نام شورای عالی مهاجرت سپرده است. این نهاد از سه دسته اعضای اصلی، فرعی و ناظر تشکیل شده است. اکثریت اعضای اصلی و تقریبا نیمی از اعضای فرعی را مقامات عالی‌رتبه نظامی و امنیتی کشور تشکیل می‌دهند. اگرچه حضور چنین مقاماتی در این شورا لازم است لیکن حجم زیاد این اعضا، سبب سلطه دوباره نگرش امنیتی تهدیدمحور به مهاجران می‌گردد و این امر امکان بهره بردن از فرصت‌ها و مزایای مهاجرت به ایران و از ایران را سلب می‌کند.

۴. عدم توجه کافی به گروه‌های خاص اتباع خارجی دارای استعداد:

در دهه‌های گذشته همواره حاکمیت نگرش تهدیدمحور موجب عدم توجه کشور ما به بهره‌گیری از ظرفیت‌ها و توانایی‌های اتباع خارجی مستعد و دارای مهارت مانند دانشجویان، نخبگان و کارآفرینان بین‌المللی شده است. در طرح فعلی نیز اگرچه تا حدی این نقیصه برطرف شده ولی هم‌چنان حمایت‌ها و مقررات تسهیلگر چندانی برای این اقشار وضع نشده است. بهتر است در زمینه‌هایی چون صدور روادید، اعطای اقامت، اشتغال، استملاک و غیره، حمایت‌های خاصی از این افراد صورت گیرد.

۵. کم‌توجهی به مقوله جذب و ادغام مهاجران خارجی در جامعه ایران:

اگرچه ماده ۳۴ طرح مجلس به مقوله ادغام و جذب اتباع خارجی اختصاص یافته است اما مقررات تفصیلی چندانی در این زمینه نیامده است و صرفا به برخی مفاد کلی در زمینه آموزش، ارائه امکانات و مشاوره به مهاجران اکتفا شده است. با توجه به اهمیت بسیار زیاد ادغام مهاجران بهتر بود که مقررات بیشتری در این زمینه، به ویژه از لحاظ بهره‌گیری از ظرفیت رسانه‌‌ها و نهادهای مختلف دولتی و مردم‌نهاد ذکر می‌گشت.

 

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.

1 دیدگاه
بازگشت به بالا