تشدید کنترل مهاجرت: نگاهی به سیر فزاینده سرمایهگذاری در زمینه اعمال قوانین مهاجرتی

ایالات متحده آمریکا در سالهای اخیر بیش از هر دورهای دیگر در تاریخ خود برای اجرای قوانین و کنترل مهاجرت هزینه کرده است. دولت بایدن برای سال مالی 2024، از کنگره حدود 25 میلیارد دلار بودجه برای اداره گمرکات و حفاظت از مرز ایالات متحده (CBP) و اداره اجرای مقررات مهاجرت و گمرکات ایالات متحده (ICE) درخواست کرده است. این رقم نشان دهنده افزایش تقریباً 800 میلیون دلاری بودجه این نهادها نسبت به سال قبل است و این بودجه تقریباً برابر با کل تولید ناخالص داخلی (GDP) ایسلند است. بودجههای اجرای قوانین و کنترل مهاجرت ایالات متحده برای سالهای متمادی، فارغ از جهتگیری سیاسی دولت فدرال این کشور، به طور پیوسته در حال افزایش بوده است.
افزایش بودجه کنترل مهاجرت بخشی از یک روند جهانی است که توسط سیاستهای مرزی و مهاجرتی شمال جهانی هدایت میشود. به طور مشابه سرمایهگذاری اتحادیه اروپا در زمینه اجرای قوانین در مرزها در سال 2023 در بالاترین سطح بود و آژانس مرزبانی فرانتکس بیش از هر یک از نهادهای دیگر اتحادیه اروپا، بودجه دریافت میکند. گرچه اندازهگیری دقیق سرمایهگذاریهای جهانی برای این بخش غیرممکن است، اما میتوان گفت بودجه اجرای مقررات مهاجرتی با یک شیب ثابت رو به بالا حرکت میکند.
شرکتهای متشکل از صنایع نظامی و امنیتی از جمله ذینفعان اصلی این هزینهکرد گزاف هستند. بنا به گفته نهادهای تحقیقاتی بازار، ساخت زیرساختهای مرزی نظامیتر و باکیفیتتر یک تجارت پررونق است که ارزش آن در سال 2022 به 48 میلیارد دلار میرسد و تا سال 2030 به سرعت به 81 میلیارد دلار میرسد. بخشی از این رشد توسط صنایع مرتبط مانند بیومتریک و هوش مصنوعی هدایت خواهد شد که انتظار میرود بخشهای بزرگتری از چیزی باشند که مدیریت مهاجرت تنها یکی از اجزای آن است.
این مقاله مروری بر هزینههای مربوط به اجرای قوانین مهاجرت در سالهای اخیر ارائه میکند؛ ازجمله اقدامات مرزی دولت و اجرای قوانین مهاجرتی در داخل کشور مانند دستگیری و طرد افرادی که فاقد مجوز اقامت در کشور محل سکونت خود هستند. تمرکز این مقاله بر ایالات متحده، اتحادیه اروپا و استرالیا است که جزء کشورهایی هستند که بیشترین سرمایهگذاری را در این حوزه انجام میدهند و بودجه آنها تغییرات شگرف صورت گرفته در زمینه کنترل مهاجرت در طی سه دهه گذشته را نشان میدهد. در حالی که بودجه ایالات متحده و اتحادیه اروپا برای اجرای کنترلهای مهاجرتی به طور پیوسته افزایش یافته است، سرمایهگذاری استرالیا به دلایلی چون توقف تدریجی سیستم گران قیمت و بحث برانگیز بازداشت مهاجران فراساحلی، تعدیل شده است.
ظهور سیاستهای مرزی امنیتی
امنیتیسازی مرزها برای جلوگیری از مهاجرتهای نامتعارف پدیده جدیدی نیست اما صرفا در دهههای اخیر در صدر دستور کار سیاسی و محاسبات بودجه قرار گرفته است. یک روند صعودی پیوسته در سرمایهگذاریهای مرتبط با سیاستهای محدودکننده مرزی اتخاذ شده دولتها همزمان با گسترش کنترل مرزهای ملی و فراملی وجود داشته است. با توجه به این که مهاجرت عمدتاً به عنوان یک موضوع امنیت ملی در نظر گرفته شده است، ورود غیرمجاز اغلب به عنوان تهدیدی تلقی میشود که باید با اعمال قوانین سختگیرانهتر با آن مقابله کرد که این امر به طور فزایندهای ماهیت پرهزینه و نظامی دارد.
سال 1986 کنگره ایالات متحده قانون اصلاح و کنترل مهاجرت را در واکنش به افزایش جمعیت مهاجران بیمدرک مکزیک تصویب کرد و تاکید بیشتری بر اجرای مقررات و کنترلهای مرزی داشت. در پی حملات تروریستی 11 سپتامبر 2001 در نیویورک و واشنگتن، توجه به امنیت داخلی، از جمله امنیت مرزها، به عنوان یک اولویت در ایالات متحده و در سراسر جهان افزایش یافت. همچنین در سال 2013 پژوهشگران موسسه سیاستگذاری مهاجرت به این نتیجه رسیدند که «مهاجرت غیرقانونی و اعمال قوانین مهاجرتی برای بیش از 25 سال دغدغه اصلی حوزه سیاستگذاری مهاجرت بوده است». به اشکال متنوعی این سیاست از آن زمان تشدید شده است.
برای اتحادیه اروپا تأسیس منطقه شنگن در سال 1995 لحظه تعیین کنندهای بود که باز شدن مرزهای داخلی این اتحادیه را با کنترل قوی در مرزهای خارجی آن همراه کرد. رویدادهای دیگری مانند جنگ در یوگسلاوی سابق، بهار عربی در سال 2011، و به ویژه بحران مهاجرت و پناهندگی اروپا در سالهای 2015-2016، نگرانیهای سیاسی را در مورد موج پناهجویان و سایر مهاجرانی که به اروپا میآیند، تشدید کرد و روند نظامیسازی مرزها و سرمایهگذاریهای مرتبط با آن را تسریع کرد.
در استرالیا از سال 2009 ورود فزاینده مهاجران بشردوستانه به عنوان یک موضوع انتخاباتی مورد توجه قرار گرفت. پس از آن که ائتلاف جناح راست در سال 2013 دولت تشکیل دولت داد، رهبران آن عملیات مرزهای مقتدر را معرفی کردند، یک مأموریت گشتزنی تحت رهبری ارتش که سیاست تسامح صفر را برای ورود غیرمجاز از طریق دریا به اجرا درمیآورد. در سالهای بعد قایقهایی که وارد آبهای استرالیا میشدند به عقب برگردانده شدند و صدها نفر به اردوگاههای بازداشت برون مرزی در نائورو و پاپوآ گینه نو منتقل شدند.
روندهای سرمایهگذاری در زمینه اعمال قوانین مهاجرتی
تهیه یک نمای کلی از سرمایهگذاریهای جهانی در زمینه اجرای کنترلهای مرزی غیرممکن است. برخلاف هزینههای نظامی که عمدتاً ذیل بودجههای دفاع ملی قرار میگیرد، بودجه اعمال کنترلهای مرزی اغلب در چندین نهاد و سازمان دولتی پخش میشود و گاهی اوقات حتی در سطوح داخلی نیز توزیع میشود. این امر میتواند شامل هزینههای مربوط به امنیت و کنترل در مرزها، اجرای قوانین مهاجرتی در داخل کشور، بازداشت و اخراج افراد بدون مجوز در کشور و اقدامات بیرونیسازی مرزی مانند توسعه همکاریها و کمکهای امنیتی به کشورهای مبدأ مهاجران و کشورهای ترانزیت به عنوان بخشی از یک استراتژی توقف مهاجرتهای نامتعارف باشد.
علاوه بر این مانند سایر سیاستهای امنیتی، دولتها همیشه در مورد مخارج مربوط به کنترل مرزها شفاف نیستند و ممکن است برخی از قسمتهای این بودجه را طبقهبندی شده در نظر بگیرند. با وجود مشکلات محاسبه سرمایهگذاری در زمینه کنترل مرزها، میتوان با ملاحظه بودجه نهادهای مرزی اصلی و ابزارهای تامین مالی در دهه گذشته، روندها را تشخیص داد.
ایالات متحده
بودجه اداره گمرکات و حفاظت از مرز و اداره اجرای مقررات مهاجرت و گمرکات ایالات متحده که به ترتیب مسئول اجرای قوانین مهاجرتی . کنترل مهاجرت در مرزهای ایالات متحده و در داخل کشور هستند، از سال مالی 2012 تقریباً هر سال افزایش یافته است (شکل 1 را ببینید). از زمان آغاز به کار دولت ترامپ، با توجه به تاکید وی بر ساخت دیواری به طول حدود 2000 مایل در مرز با مکزیک و افزایش استفاده از بازداشت، بودجه این بخش به میزان قابل توجهی افزایش یافت. در دولت بایدن ساخت دیوار مرزی تا حد زیادی مورد بیتوجهی قرار گرفته و دولت به سایر اشکال کنترل مرزی، از جمله مرزهای به اصطلاح هوشمند روی آورده است. به عنوان مثال دولت برای سال مالی 2024 برای اداره گمرکات و حفاظت از مرز، درخواست بودجه 535 میلیون دلاری برای فناوریهای جدید امنیت مرزی در بنادر ورودی کرده است.

شکل 1. بودجه اداره گمرکات و حفاظت از مرز و اداره اجرای مقررات مهاجرت و گمرکات ایالات متحده در سال مالی 2012 تا 2021 (برحسب میلیارد دلار آمریکا)
سرمایهگذاری در زمینه اجرای قوانین مرزی ایالات متحده فقط یک مساله فدرال نیست. برای مثال تگزاس در سالهای 2021 و 2022 حدود 4 میلیارد دلار برای اجرای کنترلهای مرزی برای عملیات ستاره تنها هزینه کرد که شامل بودجه برای دیوار مرزی خود ایالت و فرستادن هزاران مهاجر با اتوبوس از شهرهای مرزی به شهرهای تحت رهبری دموکراتها در داخل ایالات متحده بود.
اتحادیه اروپا
از زمان تأسیس اتحادیه اروپا در سال 2005، آژانس مرزبانی اتحادیه اروپا به نام فرانتکس شاهد افزایش بودجه، به ویژه از سال 2015 بوده است. تا زمان نگارش این مقاله این سازمان دارای بالاترین بودجه در بین تمام نهادهای اتحادیه اروپا بوده است: 5.6 میلیارد یورو برای دوره بودجه 2021-2027. با این حال بودجه 744 میلیون یورویی سال 2023، کمتر از پیشنهاد اولیه (794 میلیون یورو) بود که این امر پاسخی به نگرانیهای جاری در مورد نقش فرانتکس در به عقب راندن پناهجویان و سایر مهاجران از دریای مدیترانه بود.
به طور کلی بودجه رو به رشد فرانتکس با گسترش وظایف و حوزههای عملیاتی آن همراه بوده است، ازجمله توانایی خرید یا اجاره تجهیزات امنیتی مرزی، تشکیل یک نیروی پلیس مرزی قوی 10 هزار نفری، به عهده گرفتن نقش اصلی در بازگشت اجباری از اتحادیه اروپا و شروع عملیات در کشورهای غیرعضو اتحادیه اروپا. در همین راستا eu-LISA، آژانسی که از دسامبر 2012 سیستمهای فناوری اطلاعات در مقیاس بزرگ را برای اجرای قوانین مرزی (عمدتا پایگاههای اطلاعاتی بیومتریک) راهاندازی کرد، همچنان شاهد افزایش سریع بودجه در جهت گسترش این پایگاههای اطلاعاتی و تلاش برای ایجاد قابلیت تبادل اطلاعات آنها بوده است.

شکل 2. بودجههای فرانتکس و eu-LISA در سالهای 2014 تا 2023 (برحسب میلیون یورو)
اتحادیه اروپا همچنین برخی از اقدامات امنیت مرزی را برای کشورهای عضو خود تأمین مالی میکند. ابزار اصلی برای این امر در چرخه بودجه جاری، صندوق مدیریت یکپارچه مرز است؛ با بودجهای نزدیک به 7.3 میلیارد یورو برای سالهای 2021-2027. این بودجه بسیار بزرگتر از اسلاف این نهاد مانند صندوق مرزهای خارجی (1.7 میلیارد یورو برای دوره 13-2007) و صندوق امنیت داخلی مرزها (تقریباً 2.8 میلیارد یورو برای 2014-2020) میباشد.
استرالیا
بودجه ملی استرالیا به جای سازمانها بر اساس خطوط برنامه تقسیم میشود که این امر مقایسه سالها را به صورت موردی دشوار مینماید. با این حال بودجه جنبههای مختلف اعمال قوانین مرزی نیروی مرزی استرالیا برخلاف همتایان خود در ایالات متحده و اتحادیه اروپا در سالیان اخیر تقریباً ثابت مانده یا کاهش اندکی را نشان داده است. نیروی مرزی پس از سال 2013 تقویت شد که این امر عمدتاً به دلیل خرید ناوگانی از قایقهای گشتزنی بین سالهای 2013 و 2015 بود. دومین خرید قایق که برای امنیت مرزی نیز طراحی شده بود، توسط نیروی دریایی انجام شد و از این رو در بودجه نیروی مرزی ذکر نشده است.
در حالی که سیستم مناقشهبرانگیز بازداشت مهاجران فراساحلی استرالیا بسیار گران بود (به مبلغ 12.1 میلیارد دلار استرالیا از سال 2013) اکنون استرالیا در آخرین بخش از توقف تدریجی مهاجرت قرار دارد. استرالیا در سالهای آینده قصد دارد میلیاردها دلار برای پروژه قابلیت نظارت دریایی آینده خود هزینه کند، ازجمله سرمایهگذاری 1.3 میلیارد دلاری استرالیا در برنامه توسعه پهپادهای جدید.

شکل 3. سرمایهگذاری استرالیا در زمینه اعمال قوانین در مرزها در سالهای 2013 تا 2022 (برحسب میلیون دلار استرالیا)
سرمایهگذاری در خارج از کشور
این دادهها تنها تصویری از کل هزینههای دولتهای مذکور در تلاش برای محدود کردن مهاجرت خودجوش ارائه میدهند. به عنوان مثال ارقام فوق شامل کمک به مدیریت مهاجرت سایر کشورها نمیشود که در سالیان اخیر به طور فزاینده به کانون توجه دولتها تبدیل شده است زیرا دولتهای اصلی مقصد مهاجرت به دنبال بیرونیسازی کنترل مرزها از طریق به کارگیری کشورهای ترانزیت برای کمک به توقف مهاجران غیرمجاز قبل از رسیدن آنها به کشورهای مقصد اصلی هستند.
به گفته موسسه توسعه خارج از کشور، از مجموع هزینههای کنترل مرزهای اروپا طی سال 2014 تا 2016، حداقل 1.7 میلیارد یورو از آن برای اقدامات در داخل خود قاره اروپا بوده و 15.3 میلیارد یورو برای اقدامات مرتبط با مهاجرت در خارج از این قاره صرف شده است. از 80 میلیارد یورو بودجه سازوکار همسایگی، توسعه و همکاری بینالمللی اتحادیه اروپا (NDICI) که ابزار اصلی همکاریهای توسعه اتحادیه اروپا است، 10 درصد از آن به حمایت از مدیریت و حکمرانی مهاجرت کشورهای دریافت کننده اختصاص یافته است.
تا حدی به دلیل این تلاشها، بسیاری از کشورهای خارج از شمال جهانی هم هزینههای اعمال قوانین و کنترلهای مهاجرت خود را افزایش دادهاند یا حداقل آن را ثابت نگه داشتهاند. در حالی که هیچ ارقام جامعی در دسترس نیست، شرکتهای تحقیقاتی بازار اغلب رشد سالانه بازار امنیت مرزی را حدود 7 درصد تا سال 2028 پیشبینی میکنند. این مقدار کمی بیشتر از افزایش سالانه چند سال اخیر است که شرکت تکناویو آن را تا سال 2023 کمتر از 7 درصد برآورد کرده است. برخی از بخشهای بازار اجرای قوانین مرزی میتوانند انتظار رشد بسیار بالاتری داشته باشند مانند جنبههای مربوط به کنترل خودکار مرزها و فناوریهای بیومتریک که در آن توسعه و بهبود فناوریها و برنامههای کاربردی جدید، سبب تحریک برنامههای دولت از طریق افزایش بودجه این بخشها شده است.
منافع عمده شرکتها
برای دولتها در سرتاسر جهان، سرمایهگذاری در حوزه کنترل مهاجرت از طریق خرید تجهیزاتی مانند هلیکوپترها و کشتیهای گشتزنی و همچنین رادار، تجهیزات دید در شب، پهبادها و سایر فناوریهای نظارتی صورت گرفته است. سایر زمینههای رایج سرمایهگذاری شامل استخدام پرسنل و هزینههای مرتبط با بازداشت و اخراج است. مقدار قابل توجهی از منابع مالی هم صرف برونسپاری فعالیتها به شرکتهایی میگردد که مراکز بازداشت را اداره میکنند، نظارت انجام میدهند و یا خدمات حسابرسی و مشاوره ارائه میکنند.
صنعت امنیت یکی از ذینفعان اصلی این سیاستها بوده است. با توجه به نقش اصلی کشورهای غربی در برجسته کردن کنترل مهاجرت به عنوان یک نگرانی جهانی، شرکتهای مستقر در استرالیا، اروپا، اسرائیل و ایالات متحده مهمترین بازیگران شرکتی در این زمینه هستند. در میان آنها برخی از شرکتهای بزرگ تولید تسلیحات در جهان مانند ایرباس، البیت سیستمز، لئوناردو، لاکهید مارتین، نورثروپ گرومن و تالس هستند.
برخی از شرکتها بازیگران بزرگی در بخشهای خاص صنعت امنیت و کنترل مرز هستند. به عنوان مثال شرکت اسپانیایی European Security Fencing برای مدت طولانی تنها ارائه دهنده سیم خاردار کنسرتینا بود که برای دیوارهای مرزی و نردهها در سراسر اروپا استفاده میشد. کشتیساز هلندی Damen کشتیهای گشت مرزی را به بریتانیا و همچنین بسیاری از کشورهای مدیترانه از جمله لیبی و ترکیه ارائه کرده است. در ایالات متحده هم، GEO Group و CoreCivic مراکز بازداشت خصوصی از جمله مراکزی را که برای اهداف مهاجرتی تاسیس شدهاند، اداره میکنند.
در مقایسه با بازار دفاعی جهانی که در سال 2022 ارزش آن به 2.2 تریلیون دلار افزایش یافت، حوزه امنیت مرزی بسیار کوچک و در حدود 48 میلیارد دلار باقی مانده است. با این حال پیمانکاران نظامی اغلب مشاغل مرتبط با مهاجرت را برای درآمد خود مهم میدانند. این حوزه به آنها فرصت تنوع بخشیدن به سبد سهامشان را میدهد که این امر یک استراتژی مهم در بحبوحه کاهش موقت هزینههای نظامی جهانی پس از جنگ سرد است. شرکتها و دولتها همچنین به طور مرتب از مرزها بهعنوان محل آزمایش فناوریهای جدید امنیتی استفاده میکنند زیرا حوزه کنترل مهاجرت ممکن است کمتر به بحث و جدل دامن بزند.
تهاجم روسیه به اوکراین، کشورهای بسیاری را به ویژه در اروپا به افزایش هزینههای نظامی ترغیب کرده است اما باید دید که این افزایش هزینهها چه تأثیری بر صنعت امنیت مرزی خواهد داشت. شرکتهای بزرگ ممکن است توجه خود را به تجارت اصلی نظامی خود معطوف کنند یا ممکن است تصمیم بگیرند که بازارهای مرز و دیگر بازارهای امنیت را به عنوان اجزای مهمی از فعالیت خود حفظ کنند.
لابیگری بخش صنعت
شرکتها نقش فعالی در شکل دادن به سیاستهای مرزی و مهاجرتی ایفا کردهاند. لابیها و سایر مقامات صنعت بهطور منظم با سیاستگذاران و مقامات دولت ملاقات میکنند، به کمیتههای رسمی مشاوره دولتی میپیوندند، پیشنهادهای تأثیرگذار خود را منتشر میکنند و کارهای خود را در نمایشگاهها و کنفرانسها در سراسر جهان به نمایش میگذارند. برای مثال تحقیقات نشان داده است که در سالیان اخیر نزدیکی فزایندهای بین فرونتکس و صنعت نظامی و امنیتی در اتحادیه اروپا به وجود آمده و به واسطه آن، بودجه رو به رشد فرونتکس برای خرید یا اجاره تجهیزات امنیتی مرزی خود منجر به گسترش گفتوگو با شرکتها شده است. شرکتهای بزرگ نیز جلسات منظمی با کمیسیون اروپا دارند.
در ایالات متحده و استرالیا کمکهای تبلیغاتی و سایر حمایتهای مالی از نامزدهای سیاسی ابزار مهمی است که شرکتها میتوانند از طریق آن بر قانونگذاران تأثیر بگذارند. در طول مبارزات انتخاباتی ایالات متحده در سال 2020، نامزدهای هر دو حزب از سوی کمیتههای اقدام سیاسی و افراد مرتبط با شرکتهای فعال در زمینه اجرای مقررات مرزی بیش از 40 میلیون دلار حمایت شدند.
لابیگران صنعت تمایل دارند روایت امنیتی را، همان طور که در بالا توضیح داده شد، برای تضمین سیاستهای مهاجرتی نظامی شده، افزایش استفاده از سیستمهای خودکار و هوش مصنوعی و بودجههای اجرایی بیشتر برجسته نمایند. در مواقعی به نظر میرسد که دولتها و مقامات مرزی با نمایندگان شرکتهای مذکور بهعنوان شرکای سیاستگذاری رفتار میکنند تا پیمانکارانی که به دنبال سود خود هستند. در برخی موارد سیاستهای دولت ناشی از پیشنهادات حوزه صنعت بوده است مانند مقررات اتحادیه اروپا در سال 2015 که اختیارات فرانتکس را گسترش داد.
پیامدها و تحولات آتی
کارشناسان به پیامدهای منفی امنیتیسازی فزاینده مهاجرت برای افرادی که در صدد جابهجایی هستند، اشاره کردهاند. نظامیسازی مرزی بهجای توقف مهاجرتهای غیرمجاز، اغلب مهاجران را به گذرگاههای دیگر، بهویژه نقاط خطرناکتر هدایت مینماید و همچنین مهاجران را به سوی قاچاق سوق میدهد و هزینههای مهاجرت را هم برای آنان افزایش میدهد. مسیرهای مهاجرت غیرمجاز از طریق دریای مدیترانه و در مرز ایالات متحده و مکزیک از مرگبارترین مسیرها در جهان هستند. بر اساس گزارش سازمان بین المللی مهاجرت (IOM) در سال 2022، بیش از 3000 مهاجر در این مسیرها کشته یا مفقود شدهاند.
علاوه بر این در طول سالها تعداد افراد آواره در سطح جهان به طور پیوسته افزایش یافته است که این امر نشان میدهد عوامل فشار برای مهاجرت همزمان با رشد بودجههای اجرای قوانین مهاجرتی در حال افزایش است. بر اساس گزارش کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل متحد (UNHCR) تا سال 2022 بیش از 42 میلیون پناهنده و پناهجو در سراسر جهان وجود داشته است.
افزایش جهانی توسل به کنترلهای مهاجرتی عمدتاً ناشی از فشار مداوم برای ایجاد مرزهای امنتر است که در پاسخ به روایتهایی شکل گرفته که اغلب مهاجرت غیرمجاز را یک تهدید امنیتی تلقی میکنند. هیچ نشانهای مبنی بر تغییر این وضعیت در آینده نزدیک وجود ندارد.
این مقاله ترجمهای از مقاله Global Spending on Immigration Enforcement Is Higher than Ever and Rising اثر مارک آکرمن است که در تاریخ ۳۱ می ۲۰۲۳ در سایت موسسه سیاستگذاری مهاجرت منتشر شده است.