دی ۳۰, ۱۴۰۳ ۷:۳۷ بعد از ظهر
نگاهی به عملکرد و رویکرد مجلس یازدهم در حوزه مهاجرت
اخیرا دوازدهمین انتخابات مجلس شورای اسلامی در کشور ما برگزار شد. با نزدیک شدن به پایان عمر مجلس یازدهم بحثهای بسیاری در مورد نقد و بررسی عملکرد این مجلس در حوزههای مختلف اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و غیره مطرح شده است. یکی از موضوعاتی نیز که لازم است رویکرد مجلس فعلی در قبال آن بررسی گردد در بحث مهاجرت است؛ مخصوصا این که در سال جاری با رشد جریانات مهاجرهراسانه عملکرد این مجلس نیز بیش از پیش در معرض انتقاد گرفت. مجلس یازدهم اگرچه هیچ قانون تحولسازی در حوزه مهاجرت را به تصویب نهایی نرسانده ولی از ابتدای کارش تا به امروز اقدامات متعددی برای مداخله در این حوزه انجام داده است که لازم است به آنها پرداخته شود. در این یادداشت تلاش میشود تا با بررسی قوانین، طرحها و لوایح مطرح شده در این مجلس رویکرد کلی این مجلس در حوزه مهاجرین و اتباع واکاوی شود.
اهمیت مساله مهاجرت برای نظام تقنینی ایران
موضوع مهاجرین و اتباع ساکن در ایران در سالیان اخیر از اهمیت به سزایی در افکار عمومی برخوردار گشته است. ایران در دوره پس از انقلاب در مقاطع مختلف درگیر ورود گسترده مهاجران از کشورهای همسایه مانند افغانستان و عراق بوده است. تداوم مهاجرتها به ایران و تداوم اقامت بخشی از مهاجران قدیمی سبب شده امروزه بنا به آمارهای موجود جمعیت اتباع خارجی ساکن در ایران به بیش از ۵ میلیون نفر برسد. در واکنش به حجم بالای مهاجرتها به ایران، سیاستگذاران ایران در هر دورهای سیاستهای خاصی را برای مواجهه با این پدیده اتخاذ کردهاند. دهه اول پس از انقلاب سیاست درهای باز و پذیرش مهاجران به کار گرفته شد و بعدا از دهه ۷۰ سیاست کشوری به سمت سیاست بازگشت و سختگیری نسبت به مهاجران چرخش نمود. در دهه اخیر نیز شاهد ظهور یک رویکرد سیاستی تا حدی متفاوت هستیم که تحت عنوان سیاست ساماندهی شناخته میشود.
برای شکلگیری هر یک از سیاستهای نامبرده نهادهای مختلفی در بدنه نظام جمهوری اسلامی دخیل بودهاند که مهمترین این نهادها در سطح کلان هیات دولت، مجلس شورای اسلامی و شورای عالی امنیت ملی هستند. این سه نهاد در مقاطع مختلف با تصویب مقررات و مصوبات مختلف در مدیریت ورود، اقامت و خروج مهاجران نقشآفرینی کردهاند. نگارنده معتقد است مجلس به نسبت دولت و شورای عالی امنیت ملی تاثیرگذاری کمرنگتری در حوزه مهاجرت داشته و بیشتر تحولات مهم و نقاط عطف سیاستی ایران در دوره پس از انقلاب ناشی از مصوبات دولت و شورای عالی امنیت ملی بوده است. با این حال مجلس نیز در برخی دورهها قوانینی را به تصویب رسانده که به صورت مستقیم یا غیرمستقیم زیست مهاجران را در ایران تحت تاثیر قرار داده است. برای مثال میتوان به قانون برنامه سوم توسعه مصوب سال ۷۹ اشاره کرد که با تاسیس شورای هماهنگی اجرائی اتباع بیگانه و الزام دولت به جمعآوری مهاجران فاقد پروانه کار، زمینهساز تصویب مقررات سختگیرانهتری علیه مهاجران و تثبیت سیاست بازگشت و اخراج مهاجران شد.
تلاشهای تقنینی مجلس یازدهم برای مدیریت مهاجرتها به ایران
به باور نگارنده مجلس یازدهم با وجود این که قوانین تحولسازی در حوزه مهاجرت تاکنون تصویب ننموده اما در مقایسه با مجالس پیشین دغدغهمندی جدیتری در این رابطه داشت. این مجلس از ابتدای کارش در سال ۹۹ تا به امروز چندین طرح و لایحه را در حوزه مهاجرت در دستور کار قرار داده که برخی از آنها تا حدی به نتیجه رسیدند ولی برخی تاکنون به نتیجه نرسیدهاند. در جدول زیر مهمترین طرحها و لوایح که در این مجلس در دست بررسی قرار گرفتهاند ذکر شده است.
| سال | نام طرح یا لایحه | سرنوشت طرح یا لایحه |
| ۱۳۹۸ | لایحه مبارزه با قاچاق انسان و اعضای بدن و مجازات عبوردهندگان غیرمجاز افراد از مرزهای کشور | این لایحه در مجلس دهم تقدیم مجلس شد که به سرانجام نرسید اما در مجلس یازدهم توسط برخی نمایندگان پیگیری شد و مدتهاست که در نوبت رسیدگی در صحن مجلس است. |
| ۱۳۹۹ | طرح تقویت مرزبانی جمهوی اسلامی ایران | این طرح ابتدا در سال ۸۹ مطرح شد اما به نتیجه نهایی نرسید. مجلس یازدهم رسیدگی به این طرح را در دستورکار قرار داد اما تاکنون متن نهایی آن در صحن مجلس بررسی نشده است. |
| ۱۳۹۹ | طرح ساماندهی اتباع غیرمجاز | این طرح جنجالی بدون این که در صحن مجلس مطرح شود از دستور کار خارج شد. |
| ۱۴۰۰ | طرح اصلاح مواد ۱۵ و ۱۶قانون ورود و اقامت اتباع خارجی | بدون این که در صحن مجلس مطرح شود از دستور کار خارج شد. |
| ۱۴۰۰ | طرح اعطای تابعیت به اتباع خارجی | هیچ خبری از سرنوشت این طرح منتشر نشده ولی به نظر میرسد از دستور کار خارج شده باشد. |
| ۱۴۰۱ | طرح سازمان ملی مهاجرت | این طرح آمیختهای از لایحه دولت و برخی طرحهای پیشین مجلس بود. کلیات آن در آبان ۱۴۰۱ تصویب شد ولی جزییات آن تاکنون در مجلس مطرح نشده است. |
| ۱۴۰۲ | طرح اصلاح قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی مصوب ۹۸ | این طرح تاکنون در صحن مجلس مطرح نشده اما جلساتی برای بررسی آن در کمیسون مربوطه برگزار شده است. |
| ۱۴۰۲ | برنامه هفتم توسعه | بخشی مفاد این قانون به موضوعات مهاجرتی مانند تشکیل سازمان ملی مهاجرت و وظایف آن، دانشجویان و نخبگان بینالمللی، بیمه اتباع خارجی و غیره اختصاص دارد. این قانون در مجلس تصویب شده اما هنوز به تایید شورای نگهبان نرسیده است. |
ایجاد تحول نهادی در مدیریت مهاجران و اتباع خارجی
مهمترین اقدام مجلس یازدهم در حوزه مهاجرت را میتوان طرح تاسیس سازمان ملی مهاجرت دانست. این قانون بخشهای مختلفی دارد که یکی از مهمترین بخشهای آن ایجاد سازمان ملی مهاجرت است که این امر سبب ایجاد یک تحول نهادی مهم در مدیریت اتباع در ایران میگردد. طرح تشکیل این سازمان اولین بار در سال ۹۷ در هیات دولت تصویب شد و لایحه آن نیز به مجلس تقدیم شد. گروهی از نمایندگان مجلس یازدهم مانند ابوالفضل ابوترابی با پیگیری جدی این لایحه و اصلاح آن تلاش نمودند یک تحول اساسی در حوزه مهاجرت در ایران ایجاد نمایند.
اگرچه جزییات طرح سازمان ملی مهاجرت هنوز به تصویب نهایی مجلس نرسیده اما سازمان ملی مهاجرت در بدنه وزارت کشور آغاز به کار نموده و اقدامات مختلفی را نیز به اجرا گذاشته است. نمایندگان مجلس با طولانی شدن روند تصویب قانون سازمان ملی مهاجرت، تشکیل این نهاد را در ماده ۸۶ قانون برنامه هفتم توسعه نیز گنجاندند. این ماده پاییز امسال توسط مجلس به تصویب رسید اما هنوز به دلیل عدم تایید نهایی شورای نگهبان برای اجرا ابلاغ نشده است.
تلاش مداوم مجلس یازدهم برای مقابله با مهاجرتهای غیرمجاز
موضوع مهاجرتهای غیرمجاز در دهههای اخیر پاشنه آشیل مدیریت مهاجرتها به ایران بوده است. گروهی از نمایندگان مجلس یازدهم دلیل عدم توفیق دولت در کنترل مهاجرتهای غیرمجاز را نواقص و ایرادات قانون راجع به ورود و اقامت اتباع خارجه مصوب سال ۱۳۱۰ میدانستند که قانون مادر در حوزه کنترل مهاجرت است و با این تصور اصلاح قانون مذکور و تصویب قوانین سختگیرانهتری علیه مهاجران غیرقانونی را پیشنهاد کردند. نخستین تلاش مجلس در این رابطه طرح ساماندهی اتباع غیرمجاز بود که در پاییز ۱۳۹۹ مطرح شد.
مفاد این طرح اخراج اتباع بیمدرک و حتی بعضی از اتباع دارای مدرک را تسهیل میکرد و به ماموران مرزبانی اختیارات بیشتری برای مقابله با ورود مهاجران غیرقانونی مانند استفاده از سلاح میداد. علاوه بر این جریمه اقامت غیرمجاز اتباع خارجی در ایران را نیز بسیار بالاتر میبرد و رسیدگی به جرایم اتباع را هم در صلاحیت دادگاه انقلاب قرار میداد. مفاد بسیار سختگیرانه این طرح با واکنشهای منفی متعددی در میان هم اتباع افغانستانی ساکن در ایران و هم بخشی از کارشناسان حوزه مهاجرت در ایران مواجه شد و درنهایت از دستورکار خارج شد.
در ابتدای سال ۱۴۰۰ گروهی دیگر از نمایندگان مجلس یازدهم طرحی دیگر برای کنترل مهاجرتهای غیرمجاز با عنوان طرح اصلاح مواد ۱۵ و ۱۶قانون ورود و اقامت اتباع خارجی مطرح کردند. این طرح تلاش میکرد مقررات کیفری سختگیرانهتری در قبال جرایم اتباع خارجی ایجاد کند که درنهایت این طرح نیز به سرانجام نرسید. علاوه بر این نمایندگان این مجلس طرح تقویت مرزبانی را که سالها معطل مانده بود دوباره در دست بررسی قرار دادند؛ طرحی که تلاش میکند کنترل مرزهای ایران برای مقابله با تهدیداتی مثل ورود غیرمجاز مهاجران را تشدید نماید.
لایحه مبارزه با قاچاق انسان و اعضای بدن و مجازات عبوردهندگان غیرمجاز افراد از مرزهای کشور هم که در مجلس یازدهم پیگری شد بخش زیادی از محتوای آن مرتبط با مقابله با مهاجرتهای غیرمجاز به ایران است. درنهایت باید به قانون سازمان ملی مهاجرت اشاره کرد که بخشی از مفاد آن به تغییر مجازات جرایم ابتاع غیرمجاز، تسهیل اخراج آنان و غیره مرتبط است. این قانون نیز که جامعترین قانون مطرح شده در مجلس یازدهم در حوزه مهاجرت است تاکنون به تصویب نهایی نرسیده است.
ساماندهی حضور مهاجران دارای مدرک
در سالیان اخیر با ناکامی سیاست بازگشت گسترده مهاجران افغان، سیاست ساماندهی بیش از پیش در وزارت کشور و بخشی از نمایندگان مجلس مورد توجه قرار گرفته است. در این راستا گروهی از نمایندگان مجلس یازدهم در کنار تاکید بر مقابله با اتباع غیرقانونی، بر ضرورت ساماندهی اقامت اتباع مجاز ساکن در کشور تاکید کردهاند. مهمترین اقدام تقنینی مجلس اخیر در این رابطه طرح سازمان ملی مهاجرت است. بخشی از مفاد این طرح به اصلاح مقررات فعلی اقامت اتباع در ایران مرتبط است. این طرح تلاش میکند شرایط کسب اقامت موقت و مدتدار را برای گروههای مختلف مهاجران ساکن در ایران بیان کند.
در کنار موضوع اقامت، قانونگذاران مجلس یازدهم در قانون برنامه هفتم توسعه که البته هنوز ابلاغ نشده، تلاش کردند به موضوعات دیگر مرتبط با مهاجران قانونی مانند جذب دانشجویان بینالمللی، جذب گردشگران سلامت سلامت، تسهیل زیست نخبگان بینالمللی در ایران، بیمه اتباع خارجی و غیره نیز بپردازند. مفاد قانون برنامه هفتم به نسبت قوانین پیشین میتواند تحولات مثبتی در زیست بخشی از مهاجران بامدرک در ایران ایجاد نماید.
تلاش برای اصلاح قوانین اعطای تابعیت ایران
مجلس یازدهم در طول چهار سال گذشته تلاشهای متعددی برای اصلاح مقررات تابعیت ایران انجام داده است. در وهله اول باید به طرح اعطای تابعیت به اتباع خارجی در سال ۱۴۰۰ اشاره نمود که دولت را موظف میکرد به مهاجرینی که به میزان مشخصی در ایران سرمایهگذاری میکنند یا نسبت به صادرات میزان مشخصی کالاهای ایرانی به دیگر کشورها اقدام میکنند، تابعیت یا اقامت بلند مدت در ایران اعطا نماید. این طرح شرایط نسبتا خوبی برای به رسمیت شناختن تابعیت گروههایی از اتباع خارجی که دارای منافع اقتصادی برای ایران هستند ایجاد میکرد اما تصویب آن هیچگاه در صحن مجلس پیگیری نشد.
از سویی دیگر برخی دیگر از نمایندگان مجلس حاضر در طول این چند سال به طرق مختلف تلاش کردهاند قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی مصوب ۹۸ را الغا کنند. قانون مذکور که در مجلس دهم تصویب شده بود، شرایط نسبتا سادهتری برای اعطای تابعیت ایران به فرزندان مادر ایرانی پیشبینی کرده بود اما این قانون مخالفان سرسختی داشت که در مجلس یازدهم علیه آن اقدام کردند. یکی از تلاشهای صورت گرفته به ماده ۴۱ طرح سازمان ملی مهاجرت مربوط است که قانون سال ۹۸ را لغو میکند. علاوه بر این در سال جاری طرح دیگری نیز توسط گروهی دیگر از نمایندگان در مجلس اعلام وصول شد که مقررات سادهتر قانون سال ۹۸ را نسخ میکند و مقرراتی سختگیرانهای شبیه به قانون سال ۸۵ برای اعطای تابعیت به فرزندان مادر ایرانی ایجاد میکند.
جمعبندی
مجلس یازدهم را باید یکی از مجالسی در بعد از انقلاب دانست که به مساله اتباع و مهاجرین توجه بیشتری نشان داده است. شاید این امر بیش از هر چیز ناشی از افزایش توجهات عمومی به حجم مهاجران حاضر در کشور در دههها اخیر به ویژه پس از ظهور طالبان و موج جدید مهاجرتها افغانها به ایران باشد. گروهی از نمایندگان مجلس یازدهم با توجه به این موضوع حضور مهاجران در کشور را به مثابه یک مساله مهم و دارای اولویت بازنمایی کردند و در این راستا تلاش کردند با پیش بردن طرحهای جدیدی برای ساماندهی مهاجران ساکن در کشور تحولاتی بنیادین در مدیریت حوزه اتباع ایجاد کنند. پیگیری قانون سازمان ملی مهاجرت مهمترین اقدام این گروه در چهار سال گذشته بوده است.
در مقابل این گروه دستهای دیگر از نمایندگان با پذیرش معضل بودن حضور مهاجران، در مخالفت با گروه اول از سیاست بازگشت در مقابل ساماندهی دفاع کردند و خواهان حداکثر سختگیریها علیه مهاجران افغانستانی در ایران شدند. برای مثال برخی نمایندگان حتی از استفاده ابزاری از موضوع اخراج اتباع افغان برای اعمال فشار بر طالبان سخن گفتند.
با وجود اختلاف نظرهای متعددی که در مجلس یازدهم پیرامون موضوع مهاجرین وجود داشت اما میتوان گفت طرفداران سیاست ساماندهی که در حد واسط طرفداران سیاست بازگشت و طرفداران تساهل با مهاجرین قرار دارند، دست بالاتر را در اختیار داشتند. با این وجود این گروه تاکنون نتوانستهاند به اهداف مهم خود مانند اصلاح قوانین قدیمی مانند قانون راجع به ورود و اقامت اتباع خارجه دست یابند. البته عدم توفیق این گروه را تا حد زیادی ناشی از اختلاف نظرهای دستگاههای مختلف ذینفع در حوزه مهاجرت میباشد. به نظر میرسد در مجلس آتی نیز این تفاوت دیدگاهها همچنان پررنگ خواهد بود و این امر میتواند نقشآفرینی تقنینی مجلس شورای اسلامی را مختل کند.
