شهریور ۲۹, ۱۴۰۳ ۴:۵۷ قبل از ظهر
نگاهی به پیمان جهانی مهاجرت
مساله مهاجرت در دهههای اخیر به یکی از موضوعات برجسته در سطح بینالمللی تبدیل شده است. همزمان با افزایش موجهای پناهجویی و تحت تاثیر رشد جریانات سیاسی راست افراطی، میزان حساسیتهای کشورها به مهاجران به ویژه پناهجویان و مهاجران بیمدرک افزایش یافته است. در این راستا قوانین ملی بسیای از کشورهای جهان به سمت سختگیری بیشتر علیه مهاجران سوق پیدا کرده است. برای حل مساله مهاجرتهای بینالمللی و مدیریت کارآمدتر این پدیده سعی شده از سازوکارهای بینالمللی نیز به تناسب شرایط استفاده گردد. بدین منظور در دهههای اخیر اسناد حقوقی متعددی در سطح جهانی تدوین و تصویب شده است. در این اسناد تلاش شده هم به حقوق بشر مهاجران توجه شود و هم بسترهایی برای همکاری دولتها در جهت مدیریت بهتر مهاجرتها ایجاد شود. یکی از آخرین اسناد بینالمللی که در حوزه مهاجرت در سطح بینالمللی تصویب شده است، پیمان جهانی مهاجرت است.
این پیمان در سال ۲۰۱۸ طي كنفرانسي در مراكش، توسط اكثر كشورهای عضو سازمان ملل به تصویب رسيد. پيمان جهاني مهاجرت نخستين توافقنامه جهاني سازمان ملل متحد با رویكردی هماهنگ نسبت به مسئله مهاجرتهای بينالمللي در تمامي ابعاد آن است. این پيمان بر مبنای ارزشهایي چون احترام به حاكميت دولتها، تقسيم مسئوليت، عدم تبعيض و حقوق بشر پایهریزی شده است. پیمان جهانی مهاجرت بر این نكته تأكيد مينماید كه جهت بهينهسازی و دستيابي به منافع عمومي پدیده مهاجرت، نيازمند رویكردی مبتني بر مشاركت و همكاری ميان تمامي كشورها هستيم (داشاب و داورپور، ۱۳۹۹: ۱۵۵).
پيمان جهاني مهاجرت درنتيجه مباحث و جلسات گسترده و چند مرحلهای با حضور بسياری از كنشگران بينالمللي شكل گرفته است. با توجه به اهمیت این پیمان و نیز جدید بودن آن، در این نوشتار سعی میشود به اختصار این سند بینالمللی مورد بررسی قرار گیرد و ابعاد مختلف آن روشن شود.
زمینه تدوین پیمان جهانی مهاجرت
سابقه تدوین پیمان جهانی مهاجرت را ميتوان در اهداف توسعه ملل متحد به ویژه سند توسعه پایدار 2030 یافت. چارچوب اصلي پيمان جهاني مهاجرت برگرفته از بند هفت از هدف ده سند توسعه پایدار 2030 است كه به منظور تسهيل مهاجرت منظم، ایمن، قاعدهمند و مسئولانه، اقداماتي را از طریق اجرا و تدوین سياستهای مهاجرتي برنامهریزی شده، پيشبيني نموده است (داشاب و داورپور، ۱۳۹۹: ۱۶۰).
از سال ۲۰۱۲ به بعد کشورهای توسعه یافته شاهد موج جدیدی از مهاجرت و پناهجویی از کشورهای خاورمیانه مانند سوریه و کشورهای فقیر قاره آفریقا بودند. این موضوع به همراه دیگر مسائل جدید شکل گرفته در سطح جهانی در زمینه مدیریت مهاجرتهای بینالمللی سبب شد در 19 سپتامبر 2016 در جریان هفتاد و یكمین جلسه مجمع عمومي سازمان ملل، اعلامیه نیویورک در خصوص رسيدگي به بحث مهاجرین و پناهجویان صادر گردید كه طي آن مجمع عمومي خواستار همكاریهای بيشتر بينالمللي دولتها در زمينه مدیریت مسئله مهاجرت شد. بر مبنای این اعلاميه، كارگروهي تشکیل تا اقدام به تدوین دو سند در زمينه مهاجرت و پناهجویي نماید. در ادامه با تلاش كنشگران بينالمللي، پيمان جهاني مهاجرت در 10 دسامبر 2018 طي كنفرانسي در مراكش، توسط اكثر كشورهای عضو سازمان ملل به تصویب رسيد (داشاب و داورپور، ۱۳۹۹: ۱۵۱).
ماهیت حقوقی پیمان جهانی مهاجرت
یكي از چالشهای پيمان جهاني مهاجرت، ماهيت حقوقي آن است چراكه این پيمان در قالب یك معاهده لازمالاجرا جهت تصویب به کشورها ارائه نشده است. این پیمان بیشتر به عنوان سندی در قالب حقوق نرم شناخته میشود بدین معنا که مفاد این سند اصولا غيرالزامآور، توصيهای و ترویجي است. در بند 7 پیمان بر الزامآور نبودن پیمان تاکید شده است: «اين پيمان جهاني ارائه دهنده يك چارچوب همكاري است كه از لحاظ حقوقي الزامآور نميباشد و بر اساس تعهدات مورد توافق كشورهاي عضو در بيانيه نيويورك در زمينه پناهندگان و مهاجران بنا شده است. اين پيمان جهاني، ترويج دهنده همكاري بينالمللي ميان همه فعالان در زمينه مهاجرت است و اين امر را به رسميت ميشناسد كه هيچ دولتي نميتواند به تنهايي با موضوع مهاجرت مواجه شود و به اقتدار دولتها و تعهدات آنها در چارچوب حقوق بينالملل احترام ميگذارد».
هر تعهد پيمان به گونهای تدوین شده تا اختيارات گستردهای را به كشورها در تعيين گامهایي برای رسيدن به اهداف مشترک بدهد. با این حال برخی از مفاد این پیمان، مقررات عرفي لازمالاجرایي است كه دولتها پيش از این در اسناد حقوق بشری پذیرفتهاند. در همین راستا شاهدیم پیمان جهانی مهاجرت به 45 مورد از اسناد حقوق بشری استناد نموده است. از طرفی دیگر از لحاظ حقوقی مقررات خود پیمان جهانی مهاجرت نیز میتواند در توسعه حقوق عرفي بينالمللي نیز نقش داشته باشد. چراكه اسناد غيرالزامآور برای پر كردن خلأهای قواعد بينالمللي موجود، حياتي هستند (داشاب و داورپور، ۱۳۹۹: ۱۵۵- ۱۵۷)
ساختار پیمان جهانی مهاجرت
ساختار كلي پيمان را ميتوان به ۶ بخش تقسيم نمود. بخش اول مقدمه پیمان است که کلیاتی را در مورد اهمیت این پیمان، روند تصویب آن و ارزش حقوقی آن مطرح میکند. پس از مقدمه، بخش دوم به محورها و اصول راهبردی ميپردازد كه پيمان بر اساس آن تدوین گردیده است. بخش سوم با عنوان اهداف و تعهدات پيمان، 23 هدف در راستای تحقق مهاجرت امن، منظم و قاعدهمند تعيين نموده است. بخش چهارم نيز راهكارهایي را برای اجرای این اهداف تشریح كرده است. در بخش پنجم نیز چگونگي پیادهسازی و اجرا مفاد پیمان ذکر شده است و نهایتا در بخش آخر، پيگيری و بازبينی پیمان مطرح شده است. در ادامه تلاش میشود هر یک از این بخشهای مختلف پیمان جهانی مهاجرت به اختصار معرفی شود.
بينش و اصول راهبردی پیمان
از پاراگراف هشتم تا شانزدهم این سند به بیان مهمترین اصول، راهبردها و چارچوبهای همکاری در زمینه مهاجرت پرداخته است. پاراگراف هشتم و نهم تاکید میکند اين پيمان جهانی منعكس كننده تعهد جمعي کشورها براي بهبود همكاري در زمينه مهاجرت بينالمللي است و چالشها و فرصتهاي مهاجرت بينالمللي به جاي آن كه کشورها را از هم دور كنند، باید آنان را به يكديگر نزديكتر نمايد. در پاراگراف 11 و 12 بر مسئولیت مشترک دولتها در مدیریت مهاجرتهای بینالمللی تاکید شده است و اظهار شده است که هيچ كشوري نميتواند به تنهايي چالشها و فرصتهاي اين پديده جهاني را مديريت كند و بایستی همکاری بین دولتها در این زمینه تقویت گردد. از طرفی دیگر در پاراگراف 13 به تسهیل مهاجرت ایمن، منظم و متعارف و کاهش مهاجرتهای نامتعارف مخاطرهآمیز اشاره شده است.
در پاراگراف 15 نیز اصول مهم پیمان جهانی مهاجرت نام برده شده است که عبارتند از: مردم محوري، همكاري بينالمللي، حاكميت ملي، حاكميت قانون و رعايت تشريفات صحيح قانوني، توسعه پايدار، حقوق بشر، توجه به جنسيت، توجه به كودكان، رويكردي با تماميت دولت و رويكردي با مشاركت تماميت جامعه.
اهداف پیمان
در بخش اهداف 23 هدف اصلی برای پیمان جهانی مهاجرت تعیین گردیده است که عبارتند از:
١. جمعآوري و استفاده از دادههاي دقيق و تفكيك شده به عنوان مبناي سياستگذاريهاي مستند و مستدل
٢. حداقل نمودن عوامل نامطلوب و ساختاري كه انسانها را مجبور به ترك كشور مبدا خود مينمايند.
٣. ارائه اطلاعات دقيق و به هنگام در تمامي مراحل مهاجرت
۴. اطمينان حاصل نمودن از اين كه تمام مهاجران داراي مدرك اثبات هويت قانوني و مدارك كافي هستند.
۵. بهبود دسترسي و انعطاف در راههاي مهاجرت متعارف
۶. تسهيل گزينش و استخدام عادلانه و اخلاقي و تضمين شرايطي كه وجود كار شايسته را تضمين ميكند.
٧. مديريت و كاهش آسيبپذيريها در مهاجرت
٨. نجات جان مهاجران و برقرار نمودن تلاشهاي بينالمللي هماهنگ در زمينه مهاجران مفقود شده
٩. تقويت پاسخهاي فراملي به موضوع قاچاق مهاجران
١٠. پيشگيري، مبارزه و ريشهكن كردن قاچاق انسان در چارچوب مهاجرت بينالمللي
۱۱. مديريت مرزها به صورت يكپارچه، ايمن و هماهنگ
١٢. تقويت قطعيت و پيشبينيپذيري رويههاي مهاجرتي به منظور غربالگري، ارزيابي و ارجاع مناسب
١٣. استفاده از بازداشتگاه مهاجران تنها به عنوان آخرين گزينه موجود و تلاش براي يافتن و ايجاد گزينههاي جايگزين
١۴. بهبود حمايتها، مساعدتها و همكاريهاي كنسولي در طول چرخه مهاجرت
١۵. فراهم نمودن دسترسي به خدمات پايه براي مهاجران
١۶. توانمندسازي مهاجران و جوامع به منظور تحقق شمول كامل مهاجران در جوامع و انسجام اجتماعي
١٧. حذف انواع تبعيض و ترويج گفتگوهاي عمومي مستدل به منظور شكل دادن به درك صحيح از مهاجرت
١٨. سرمايهگذاري در ايجاد و توسعه مهارت و تسهيل به رسميت شناختن متقابل مهارتها، مدارك و توانمنديهاي مهاجران توسط كشورها
١٩. ايجاد شرايطي براي مهاجران و جوامع مهاجران خارج از كشور كه بتوانند به طور كامل در راستاي توسعه پايدار در تمامي كشورها ايفاي نقش كنند.
٢٠. ترويج و كمك به انتقال سريعتر، ايمنتر و ارزانتر وجوه ارسالي براي مهاجران و شامل نمودن مهاجران در توسعه مالي كشور
٢١. همكاري براي تسهيل پذيرش مجدد و بازگشت مهاجران به صورت ايمن و با حفظ شان انساني آنها و همين طور ادغام مجدد پايدار آنان در كشوري كه به آن بازميگردند.
٢٢. ايجاد سازوكارهايي به منظور برقرارسازي قابليت انتقال استحقاقات تامين اجتماعي و عايدي مهاجران
٢٣. تقويت همكاريهاي بينالمللي و مشاركتهاي جهاني براي مهاجرت ايمن، منظم و متعارف
تعهدات و راهبردهای پیمان
پیمان جهانی مهاجرت در راستای دستیابی به اهداف ۲۳ گانه فوقالذکر راهبردهایی متعددی را در بخش چهارم سند مقرر نموده است. تعهدات اشاره شده در این بخش نسبتا مفصل است و امکان اشاره به آنها وجود ندارد. برای نمونه میتوان به برنامههای پیمان برای کاهش عوامل محرک مهاجرت اشاره نمود. این پیمان كشورها را به سرمایهگذاری در برنامههایي جهت به حداقل رساندن محرکهای نامطلوب و عوامل ساختاری كه مردم را وادار به ترك کشورهای خود ميكند، تشویق مينماید. برنامههایي كه با هدف از بين بردن فقر، به حداقل رساندن تأثير تغييرات آب و هوایي، توانمندسازی دختران و بهبود آموزش، امنيت غذایي و حاكميت قانون مي بایست اجرا شوند. امكان انتقال سریعتر، ایمنتر و ارزانتر حوالهها نيز یكي از اقدامات اصلي جهت كاهش نرخ مهاجرت است. پولي كه مهاجران به خانه خود ميفرستند، رشد بزرگي برای توسعه پایدار كشورها تلقي ميشود.
بخش زیادی از راهبردهای مقرر در بخش چهارم پیمان جهانی مهاجرت بسیار راهبردهای کلی هستند و اجرا و تحقق آنها به اختیارات دولتها واگذار شده است. بخشی از تعهدات مقرر نیز قبلا در اسناد حقوقی مهاجرتی دیگری مورد اشاره قرار گرفته و ذکر آنان در پیمان به معنای جدید بودن آنها نیست.
اجرا و پیادهسازی مفاد پیمان
در راستای اعمال تعهدات و اهداف ذکر شده در پیمان در بخش پنجم این سند برخی راهکارها در مورد چگونگی اجرای پیمان جهانی مهاجرت آمده است. یکی از مهمترین رویههای اجرایی اشاره شده تلاش هماهنگ کشورها در سطح جهاني، منطقه اي، ملي و محلي برای اعمال راهبردهای سند از طرق مختلفی مانند همكاريهاي دوجانبه، منطقهاي و چندجانبه و غیره است. از طرفی دیگر پیمان از ایجاد سازوكارهایي براي ظرفيتسازي در سازمان ملل متحد كه از تلاشهاي كشورهاي عضو براي اجراي اين پيمان جهاني پشتيباني كند، حمایت کرده است. این سازوكارهای ظرفيتسازي عبارتند از:
۱) ایجاد يك شاهراه ارتباطي كه ارائه راهحلهاي تقاضا محور، متناسبسازي شده و منسجم را تسهیل نماید.
۲) ايجاد يك صندوق تامين مالي اوليه براي كمك مالي به منظور تحقق راهحلهاي پروژه محور
۳) ايجاد بستر جهاني براي دانش مرتبط به عنوان منبعي با دسترسي آزاد به دادهها به صورت برخط
از سویی دیگر این سند در پاراگراف ۴۴ پیمان جهانی مهاجرت، بر همكاري و مشاركت ذینفعان مختلفی مانند خود مهاجران، جامعه مدني، سازمانها و اجتماعات مهاجران خارج از كشور، سازمانهاي باورمحور، مقامات محلي و اجتماعات، بخش خصوصي، اتحاديههاي تجاري، نمايندگان مجلس، نهادهاي ملي حقوق بشر، سازمان بينالمللي صليب سرخ، سازمان هلال احمر، دانشگاهها و دانشگاهيان، رسانهها و ساير ذينفعان مرتبط تاکیده کرده است.
رویکردهای مختلف نسبت به پیمان جهانی مهاجرت
دیدگاههای مختلفی درباره مفاد پیمان جهانی مهاجرت از زمان تصویب تاکنون وجود داشته است. دستهای از کشورها مانند لهستان، جمهوری چك، مجارستان، اسلواكي، اتریش، بلغارستان، ایالات متحده، استراليا، ایتالیا، سوئيس، بلژیك و برزیل مخالف این سند هستند. این کشورها که غالبا از طرفداران سياستهای جلوگيری از مهاجرت هستند معتقدند پيمان ميتواند با محدود نمودن حاكميت ملي دولتها، منجر به شيوع مهاجرتهای كنترل نشده شود. در واقع این دولتها معتقدند كه سياستهای مهاجرتي ميبایست تنها در صلاحيت انحصاری كشورها باشد و در توجيه مخالفت خود اعلام ميدارند كه رفتار یكسان با همه مهاجران (اعم از قانوني و غيرقانوني) از منافع واقعي مهاجران محافظت نميكند. گروهی دیگر از منتقدان پیمان جهانی مهاجرت چپگرایانی هستند که معتقدند این پيمان را فرصتي برای نئوليبرالهای سرمایهدار ميدانند تا با سوءاستفاده از مفاد آن، خواستار بسته شدن مرزها و توقف مهاجرت شوند (داشاب و داورپور، ۱۳۹۹: ۱۵۱ و ۱۵۲)
بسياری از كشورها نگران به رسميت شناختن بالقوه حق مهاجرت توسط پیمان مذکور بودند. اتریش، استوني، نيوزلند، ناميبيا، كرواسي، ليختن اشتاین و فرانسه تأكيد كردند كه «هيچ حقي برای مهاجرت وجود ندارد» و این پيمان چنين حقي را ایجاد نميكند. برخی دولتها به صراحت اعلام کردند حمایت آنها از تصویب پيمان مهاجرت را نميتوان به معنای تلاش و كمك در ایجاد هنجارهای عرفي جدید تلقي نمود. بنابراین دولتها نگرانيهای خود را در مورد ایجاد قواعد جدید ابراز كردند؛ اما موضع مخالفي در قبال قواعد عرفي موجود اتخاذ ننمودند (داشاب و داورپور، ۱۳۹۹: ۱۵۹).
در طرف مقابل حامیان پیمان به مزایای متعدد رشد اقتصادی و توسعه اجتماعي ناشي از مهاجرت سازمانیافته اشاره کرده و بيان ميدارند كه این پيمان عليرغم غيرالزامآور بودن، در پي به رسميت شناختن حقوق مهاجران بينالمللي به وسيله قوانين و استانداردهای حقوق بشری است و ميخواهد همكاریهای بينالمللي ميان بازیگران اصلي موضوع مهاجرت را با پذیرش این واقعيت كه هيچ دولتي به تنهایي نميتواند مسئله مهاجرت را حل كند و تأكيد بر حفظ حاكميت دولتها و تعهداتشان در چارچوب قوانين بینالمللي، توسعه دهد (داشاب و داورپور، ۱۳۹۹: ۱۵۲).
رویکرد ایران نسبت به پیمان جهانی مهاجرت
ایران یکی از کشورهایی است که هم مهاجرفرست است، هم مهاجرپذیر و هم محل ترانزیت مهاجران به دیگر کشورها. لذا ایران به عنوان یکی از کشورهای که درگیری جدی با پدیده مهاجرتهای بینالمللی دارد، صرفا حاضر به امضای پیمان شد اما طي اعلاميهای كلي و بدون واكاوی دقيق مفاد پیمان، حاضر به پذیرش هيچ گونه تعهدی خارج از مقررات ملي و داخلي خود نسبت به مهاجران نگردید (داشاب و داورپور، ۱۳۹۹: ۱۵۲). بدین جهت لزوم بررسي پيمان دركشور ما به عنوان نخستين سندی كه به طور جامع به مقوله مهاجرت ميپردازد از اهميت شایان توجهي برخوردار است.
ایرادات پیمان جهانی مهاجرت
پیمان جهانی مهاجرت با وجود دارا بودن مزایای بسیار دارای نواقص و ایراداتی نیز هست که سبب ناکارآمدی آن میگردد. برای نمونه برخی نویسندگان معتقدند پیمان جهانی مهاجرت علیالرغم اشاره به مفهوم مهاجرتهای متعارف و غیرمتعارف تعریف دقیقی از آنان و به ویژه نحوه حمایت متفاوت از هر یک از این دو گروه مطرح نمیکند. از سویی دیگر پیمان به برخی از عوامل ساختاری مهاجرتهای كنوني از جنوب به شمال ازجمله نابرابری جهاني، صنعتيسازی و مكانيزه شدن كشاورزی در آسيا و آمریكای جنوبي و آفریقا، بدهيهای خارجي، تجدید ساختار اقتصادی، جنگهای داخلي و درگيریهای محلي و تخریب محيط زیست توجه چندانی نمیکند (داشاب و داورپور، ۱۳۹۹: ۱۷۳ و ۱۷۴).
این پيمان در تلاش برای كنترل و رفع حساسيتهای سياسي دولتها نسبت به تعدادی از اقدامات و شيوههایي كه دولتها در پيش ميگيرند سكوت پيشه نموده است. این امر با توجه به آسيبپذیری پناهندگان موجب ميشود نتوانند به طور مؤثر از حقوق بشر خود بهرهمند شوند و در معرض خطر سوء استفاده قرار گیرند. پيمان جهاني مهاجرت نسبت به شرایط آسيبپذیر مهاجران در طول سفر و شرایط اقامت آنان مدارا پيشه ميكند بدون توجه به این كه آیا این شرایط ناشي از اقدام دولتهاست. (داشاب و داورپور، ۱۳۹۹: ۱۷۷) همچنین عدم وجود وفاق در تصویب پيمان در مجمع عمومي و اعلام مخالفتهای آشكار با آن از سوی بعضي از دولتها، مخصوصا دولتهای قدرتمند ميتواند نقطه ضعفي برای این سند تلقي شود.
