نگاهی بر لایحه حمایت از ایرانیان خارج از کشور

لایحه حمایت از ایرانیان مقیم خارج از کشور روز ۲۴ تیر ماه ۱۴۰۲ به صورت رسمی توسط رییس‌جمهور ایران به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. توجه به این لایحه و بررسی بخش‌های مختلف آن، به زعم نویسنده، به علل مختلفی حائز اهمیت است. موضوع افزایش میل به مهاجرت، به علت‌های گوناگون، رواج زیادی یافته. قانون منسجم برای چگونگی حمایت از این گروه تاکنون وجود نداشته و برخوردهای سلیقه‌ای با ایرانیان خارج از کشور صورت می‌گیرد. آمارهای متفاوتی که از تعداد ایرانیان خارج از کشور منتشر می‌شود. انسجامی میان اقدامات نهادهای مختلف به چشم نمی‌خورد، ظرفیت نیروی انسانی در این گروه بالاست و در بزنگاه‌ه‌های سیاسی اثرگذاری دارند.

چرا موضوع ایرانیان خارج از کشور در دستور کار قرار گرفت؟

افزایش میل و میزان مهاجرت به خارج از کشور، طبق آمارهایی که به تصدیق این گزاره‌ها کمک می‌کند. روند صعودی این آمارها در دوسال اخیر، موجب شده است که این موضوع در دولت فعلی، بیش از پیش مورد توجه قرار گرفته و لایحه «حمایت از ایرانیان مقیم خارج از کشور» به مجلس فرستاده شود. در نگاه نگارنده، شاخص‌های متعددی وجود دارد که نشان‌گر افزایش میل و میزان مهاجرت در ایران است. برای مثال؛ تعداد دانشجویان ایرانی در خارج از کشور با افزایشی تقریبا 4 برابری، از 17 هزار و 422 دانشجو در سال 2000، به 66 هزار و 701 دانشجو در سال 2020 رسیده است. یا آنکه طبق آمار سازمان امور دانشجویان، از بهمن سال 1395 تا اواخر مهر 1401، 353 هزار و 457 تفر از فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌های کشور در خواست لغو تعهد خدمت آموزش رایگان خود را ارائه داده‌اند. اگرچه این به معنای افزایش مهاجرت واقعی نیست، اما می‌تواند نشانگر افزایش میل به مهاجرت باشد.

اما آنچه در مقدمه پیش‌نویس لایحه مذکور آمده است،حمایت حقوقی و قضایی و سیاسی از ایرانیان خارج از کشور، و جلب مشارکت آن‌ها در زمینه‌های مختلف اقتصادی و فرهنگی و علمی، از اهداف تدوین و نگارش این لایحه بوده است. همچنین تسهیل تردد و رفت و آمد این گروه به داخل کشور و استفاده از ظرفیت‌ آن‌ها در زمینه‌های علمی و پژوهشی و همچنین سرمایه‌گذاری اقتصادی آنان در داخل کشور، از جمله دیگر مواردی است که در مقدمه توجیهی، آمده است.

شرحی از لایحه حمایت از ایرانیان خارج از کشور

لایحه حمایت از ایرانیان مقیم خارج از کشور، در 16 ماده نوشته شده است. در این لایحه، طبق ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری، کلیه دستگاه‌های اجرایی، مسئولیت اجرای این لایحه را بر عهده دارند. آنچه اهمیت دارد، چگونگی انسجام و هماهنگی این دستگاه‌ها، با یکدیگر است. زیرا عدم همکاری و انسجام دستگاه‌های زیربط با یکدیگر، موجب موازی‌کاری و گاهی مخالف‌کاری این دستگاه‌ها با یکدیگر می‌شود.

این لایحه، دسترسی ایرانیان خارج از کشور به خدمات دولت هوشمند و برقراری ارتباط با ایرانیان خارج از کشور، از طریق تهیه بانک اطلاعات، را فراهم می‌کند. رسیدگی به شکایت‌ها و تقاضای عفو این گروه و کمک به حفظ منافع و اموال ایرانیان خارج از کشور و رسیدگی به درخواست‌های حقوقی ایرانیان خارج از کشور علیه دولت‌ها و اشخاص و همچنین در زمینه‌های فرهنگی، آموزش خط و زبان فارسی و فرهنگ ایرانی را برایشان فراهم می‌کند.

نگاه عابربانکی به ایرانیان خارج از کشور

در چهار ماده از این لایحه به جذب سرمایه‌های ایرانیان خارج از کشور و سهولت سرمایه‌گذاری آنان در داخل کشور و همچنین سهولت جذب و همکاری نخبگان اشاره شده است.. به نظر می‌رسد در این لایحه به ایرانیان خارج از کشور، از دو منظر توجه شده؛ یکی تخصص و دیگری سرمایه، که در ملازمت با نگاه ظرفیت محور است. در این نگاه، ایرانیان خارج از کشور، به عنوان افرادی هستند که یا باید از سرمایه اقتصادی آن‌ها استفاده‌ای کرد، یا اگر این افراد نخبه محسوب می‌شوند، باید بتوانند در زمینه تخصص‌شان خدمتی به کشور برسانند، و خدماتی که ایرانیان خارج از کشور ارائه می‌دهند از خودشان اهمیت بیشتری دارد. در این لایحه، امتیازی که برای بازگشت نخبگان علمی در نظر گرفته شده، جذب آنان در مرکز آموزشی و پژوهشی و موسسات دانش بنیان و سایر دستگاه‌های اجرایی و… است.

این اقدام، شاید اقدام موثری باشد، اما زمانیکه این نخبگان، امکان پیشرفت را در داخل کشور احساس کنند. نخبه فردی است که با نوآوری آشناست. شخص نخبه اگر بخواهد در ایران پیشرفت کند، باید از امکان پیشرفت، مطمئن باشد. همچنین اینکه نمی‌توان علل عدم بازگشت ایرانیان به داخل کشور را، به علل اقتصادی و نبود کار، تقلیل داد. اگر بخواهیم چند بعدی نگاه کنیم، سایر عوامل اجتماعی و سیاسی را هم در عدم بازگشت این گروه، باید در نظر بگیریم. تاکنون بازگشت افراد آگاهانه و عاملانه بوده و از سر اجبار نبوده است. به طور مثال نیازهای عاطفی، خانوادگی، دین به کشور و … در این میان قرار داشتند. عوامل متعددی همچون، سن مهاجرت، منابع مالی ملموس، تجربیات فرد، پویایی نهاد خانواده و … تصمیم برای بازگشت را تحت تأثیر قرار می‌دهد. هر چند تامین مالی و شغلی این گروه، در بازگشت‌شان موثر است، اما به نظر می‌رسد این عامل، به تنهایی باعث بازگشت آنان نمی‌شود. به خصوص که معمولا مهاجرت ایرانی در مقایسه با سایرین، مهاجرت طبقه متوسطی است. مهاجران ایرانی سرمایه اقتصادی و فرهنگی بالایی دارند و نیروهای متخصص کار هستند. از سوی دیگر مهاجرت ایرانیان برنامه‌ریزی‌شده و هدفمند است. البته کاملاً اختیاری نیست، اما معمولاً برای ادامه تحصیل، افزایش آزادی‌ها، تجربه کار و فرهنگ دیگر و … است.

در نظر نگرفتن عوامل اجتماعی و سیاسی

به طور کلی نمی‌توان گفت این لایحه به منظور تسهیل تردد ایرانیان به داخل کشور، قدم موثری باشد و نیازهایی که این گروه برای تسهیل تردد به داخل کشور داشته‌اند را، دربرمی‌گیرد. برای آنکه بتوانیم بازگشت ایرانیان را تسهیل کنیم، عوامل سیاسی و اجتماعی را نیز باید لحاظ کنیم و از نگاه فرصت محوری، که صرفا به دنبال استفاده از ظرفیت‌های علمی و مالی این گروه است، اجتناب کنیم. در این میان، سوالاتی مهم همچنان باقیست، نظیر چگونگی اجرای قوانین. برای مثال؛ شخص نخبه‌ای که از خارج از کشور به ایران آمده، و طبق این لایحه بخواهد به عضویت هیئت علمی دانشگاهی دربیاید، آیا برای پذیرفته شدن، همان شرایط و ضوابط سایر افراد را باید دارا باشد؟ یا برای ایرانیان خارج از کشور، آیین‌نامه جدا در نظر گرفته می‌شود؟ آیا ایرانیان خارج از کشور برای اثرگذاری فکری هم حمایت می شوند؟

ضمن شرح این مطالب، در ادامه به ذکر نکاتی در خصوص برخی مواد این لایحه از منظر حقوقی پرداخته خواهد شد که خوب است خواننده، آن‌ها را مد نظر قرار دهد؛

ملاحظاتی درباره لایحه

یکی از مواد موثر در بازگشت و تردد ایرانیان به داخل کشور، ماده 10 این لایحه است که بر اساس آن:«به منظور تسهیل تردد ایرانیان خارج از کشور دولت موظف است با تشکیل هیئتی به ریاست نماینده وزارت امور خارجه از طریق ایجاد سامانه استعلام امکان اطلاع ایرانیان خارج از کشور متقاضی استعلام از آخرین وضعیت امکان تردد به کشور را که مبنای رفتار دستگاه‌های اجرایی با استعلام‌کنندگان خواهد بود فراهم نماید.» لکن دارای ابهاماتی است که لازم است برای ایرانیان خارج از کشور، و اطمینان آنان برای تردد، در این ماده شفاف‌سازی شود.
هیئت متشکله در این ماده از چه نهادها و چه افراد حقیقی و حقوقی، می باشند؟ به نظر می‌رسد اعضای هیئت باید دقیقا مشخص گردد. و پیشنهاد می‌شود هیئت مذکور، متشکل از نهادهای امنیتی، از جمله، وزارت اطلاعات، اطلاعات سپاه پاسداران، نیروی انتظامی و قوه قضائیه، که موثر در استعلام ماده مذکور در لایحه هستند، حضور داشته باشند.
زمان پاسخگویی به استعلام نیز، مبهم است. حداکثر مدت زمانی که باید به استعلام مذکور پاسخ داده شود، چه مدت است؟ اگر در این مدت پاسخ داده نشد، تکلیف چیست؟ آیا این بی‌پاسخی نشانه عدم ممنوعیت تردد استعلام کننده می‌باشد؟
ضمانت اجرایی این ماده چیست؟ آیا پس از پاسخ استعلام، تمام نهادها، خود را ملزم به اجرای آن می‌دانند؟ آیا ایرانیان با استناد به این استعلام و بدون هیچ دغدغه‌ای می‌توانند وارد کشور شوند؟
نکته بعدی در خصوص ماده 14 این لایحه است. در این ماده، دستور تشکیل شورای عالی امور ایرانیان خارج از کشور، به منظور حفظ هویت ایرانی اسلامی، دفاع از حقوق و جلب سرمایه‌های ایرانیان خارج از کشور، با همکاری سایر وزیران و دستگاه‌ها و ارگان‌های دولتی و غیردولتی، صادر شده است. به نظر می‌رسد، این ماده صرفا برای آن است، که وظیفه‌ای به این شورا محول شده باشد و توجهی به این شورا کرده باشد. هر چند که این شورا در گذشته اختیارات کمی نداشته، اما از سال 83 تاکنون، تنها یک بار، تشکیل جلسه داده است. بر همین اساس، طبق عملکرد قبلی این شورا، نمی‌توان انتظار بهبود عملکرد و اقدامات موثر، در آینده از این شورا داشت.
در ماده 12 این لایحه، تبصره‌ای برای ماده 18 قانون گذرنامه آمده‌ است؛ «برای فرزندان کمتر از (18) سال بانوان ایرانی که پدر آنان در خارج از کشور اقامت قانونی داشته، لکن به علت غیبت پدر یا امتناع غیر موجه وی از رضایت نامه نمایندگی قادر به تکمیل مدارک از حیث اجازه پدر نمی‌باشد به درخواست مادر با تشخیص رییس نمایندگی گذرنامه با درج محل اقامت فرزند در خارج صادر می‌گردد».

درماده 18 قانون گذرنامه اینگونه آمده است:«برای اشخاص زیر با رعایت شرایط مندرج در این ماده گذرنامه صادر می‌شود: 1- (اصلاحی 23/3/1380) – اشخاصی که کمتر از ۱۸ سال تمام دارند و کسانی که تحت ولایت و یا قیمومیت می‌باشند با اجازه کتبی ولی یا قیم آنان.» این یعنی تمام افراد زیر 18 سال، چه دختر و چه پسر، به منظور خروج از کشور به رضایت پدر نیاز داشته و بدون رضایت پدر امکان صدور گذرنامه و متعاقبا خروج از کشور برای آنان میسر نیست. طبق ماده 18 قانون گذرنامه، اگر مادری حضانت فرزندش را عهده دار باشد وی تنها در صورتی می‌تواند فرزند زیر ۱۸ سال را از کشور خارج کند که رضایت پدر را داشته باشد. این قانون بدون رضایت پدر اجازه خروج فرزند از کشور را به مادر نمی‌دهد.

در این تبصره، اثبات غیبت و غیرموجه بودن امتناع پدر، همچنان از مواردی است که می‌تواند برای مادران ایرانی دارای شرایط فوق، مشکل ایجاد کند و شرایط را برایشان دشوار کند. بهتر بود، این ماده، مانند آنچه در پیش‌نویس این لایحه ذکر شده بود، بدون این شروط، به تدوین درآید.

نکته آخر در خصوص ماده 11 است. در ماده 11 این لایحه آمده است: « آن دسته از ایرانیان خارج از کشور که تا زمان لازم الاجرا شدن این قانون به طور غیر مجاز از کشور خارج شده باشند در صورت بازگشت به کشور مشمول مجازات موضوع مواد (34) و (35) قانون گذرنامه -مصوب 1351– نمی‌شوند.» این در صورتی است که طبق قانون گذرنامه، هیچ تبعه ایرانی نمی‌تواند بدون اینکه گذرنامه دریافت کند، راساً از ایران خارج شود و در صورت تخلف از این موضوع و خروج بدون اخذ گذرنامه یا اسناد در حکم گذرنامه، حبس از دو ماه تا شش ماه، یا پرداخت جریمه نقدی یا هر دو مجازات در انتظار فرد خاطی خواهد بود حتی اگر شخص گذرنامه اخذ کرده باشد، باید از طریق مجاز و تعیینی و مبادی رسمی از کشور خارج شود؛ و خروج از کشور از طریق نقاط غیرمجاز جرم، و قابل مجازات است. حال اگر شخصی مرتکب دو تخلف باهم شود، یعنی هم گذرنامه دریافت نکرده باشد و هم قصد خروج غیر قانونی از کشور را داشته باشد، مجازات شدید شش ماه حبس و بیشترین جزای نقدی مقرر در قانون برای آن پیش‌بینی شده است که طبق این لایحه، مجازات‌های پیش‌بینی شده، بلااثر شده است. این ماده برای تشویق بازگرداندن افرادی است که تا به حال به طور غیرقانونی از کشور خارج شده‌اند. افرادی که پس از تصویب این قانون از کشور خارج شوند، مشمول این ماده از لایحه مذکور نخواهند شد.