اردیبهشت ۱, ۱۴۰۳ ۴:۰۲ قبل از ظهر
مالکیت اتباع خارجی در ایران؛ همچنان در تعلیق
مساله حق مالکیت اتباع خارجی یکی از چالش برانگیزترین مسائل حقوقی مهاجران در ایران در دوران معاصر بوده است. مهاجران ساکن در ایران سال‌هاست از محدودیت‌های فراوان موجود در زمینه تملک اموال برای اتباع خارجی شاکی هستند. دولت ایران نیز تاکنون اقدام تاثیرگذاری برای حل این مشکل انجام نداده است. در حالی که در بسیاری از کشورها حق مالکیت اتباع خارجی به رسمیت شناخته شده است، در ایران هنوز کشمکش‌ها و چالش‌های بسیاری در مورد اعطای این حق به مهاجران وجود دارد. نمونه جدید این چالش‌ها اختلاف بین دولت و مجلس بر سر آیین‌نامه حمایت از نخبگان غیر ایرانی و بهره‌مندی نخبگان غیر ایرانی از حقوق شهروندی مثل حق مالکیت بوده است. در این نوشتار مختصرا به جایگاه حق مالکیت اتباع خارجی در قوانین و مقررات ایران و چالش‌های آن، به‌ویژه چالش اخیر آیین‌نامه مذکور می‌پردازیم.
حق مالکیت اتباع خارجی در حقوق ایران:
هر کشوری قواعد و مقررات خاصی در زمینه بهره‌مندی اتباع خارجی از حقوق شهروندی دارد. اصل بر این است که اتباع خارجی در صورت دارا بودن اقامت قانونی در کشور میزبان، از حقوق برابر با شهروندان آن کشور برخوردار باشند. اصولا نباید تبعیضی علیه مهاجران اعمال نمود. با این اوصاف در اکثر کشورها مهاجران در برخی حقوق دچار محدودیت‌ها و محرومیت‌هایی هستند. بیشتر این محدودیت‌ها در زمینه حقوق سیاسی است که مبتنی بر مصالح ملی می‌باشد. در ایران نیز از دیرباز محدودیت‌های بسیاری برای اتباع خارجی در زمینه بهره‌مندی از حقوق مدنی وجود داشته است که می‌توان گفت مهمترین محدودیت مقرر شده در مورد حق تملک اموال است. بحث مالکیت اتباع خارجی را می‌توان در دو دسته مجزای اموال منقول و غیر منقول بررسی کرد.
مالکیت اموال منقول:
مالکیت اتباع خارجی بر اموال منقول محدودیت خاصی از لحاظ قانونی ندارد اما در میدان عمل نهادهای اجرایی در اجرای این حق، دست‌اندازهایی را ایجاد می‌کنند. برای مثال در مورد مالکیت سیم‌کارت شاهدیم که دفاتر پیشخوان دولتی بین دسته‌های مختلف مهاجران تبعیض قائل می‌شوند. برخی گروه‌ها مانند دارندگان برگه سرشماری، برگه حمایت تحصیلی، دفترچه اقامت معتبر صادره از نیروی انتظامی و غیره امکان مالکیت سیم‌کارت را ندارند.
همچنین در مورد مالکیت خودرو با آن که منع قانونی وجود ندارد، اما در عمل نیروی انتظامی از صدور سند مالکیت خودرو برای مهاجران افغانستانی دارای کارت آمایش خودداری می‌کند. وجود چنین موانعی برای تملک اموال منقول، مهاجران ساکن در ایران را دچار تعلیق کرده است.
مالکیت اموال غیر منقول:
چالش اصلی مالکیت اتباع خارجی در ایران در مورد اموال غیر منقول است. تملک اموال غیر منقول در ایران توسط اتباع بیگانه از امور حاکمیتی محسوب می‌شود. با توجه به بند «و» ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری 1386 جزء حقوق خصوصی اشخاص محسوب نمی‌گردد تا اتباع خارجی از آن بهره‌مند شوند. قانون راجع به اموال غیرمنقول اتباع خارجی مصوب 16 خرداد 1310 مقرر نموده که اتباع غیر ایرانی به هیچ وجه نمی‌توانند در ایران مالک زمین‌های زراعی گردند. قانونگذار به موجب قانون 1310 مقرر داشت که اتباع خارجی املاک مزروعی خود را به دولت یا اتباع ایرانی انتقال دهند. (توحیدی و کوشش‌کار، 1396: 525)
البته به موجب «آیین‌نامه استملاک اتباع خارجه» مصوب 1328 تملک املاک مسکونی و تجاری برای اتباع خارجی تحت شرایطی مجاز است. تملک اموال غیرمنقول غیر مزروعی محدود به شرایط زیر است:
الف) استملاک باید به منظور سکونت یا کسب باشد: بنابراین تبعه بیگانه نمی‌تواند به منظور دیگری مانند سرمایه‌گذاری در اموال غیرمنقول به قصد فروش یا اجاره، این گونه اموال را تملک کند و حق تملک اموال زراعی را نیز ندارد.
ب) شرط رفتار متقابل: به موجب آیین‌نامه استملاک اتباع خارجه، شخص خارجی در صورتی می‌تواند مال غیرمنقول را در ایران تملک کند که در کشور متبوع او هم ایرانیان حق استملاک داشته باشند و بتوانند لااقل همان مقدار ملک را عملا تحصیل نمایند. این رفتار متقابل سیاسی در مورد تملک اموال غیرمنقول باید حتما در چارچوب عهدنامه منعقد شده باشد. در همین رابطه در 80 سال گذشته عهدنامه‌هایی میان ایران با برخی کشورها مانند فرانسه، آلمان، لهستان، مصر و غیره منعقد شده است. بدیهی است اتباع بیگانه‌ای که دولت ایران با کشور متبوع آن‌ها چنین قراردادی نداشته باشد، اجازه تملک اموال غیرمنقول را در ایران ندارند.
ج) بیگانه باید اقامت دائمی در ایران داشته باشد. (توحیدی و کوشش‌کار، 1396: 525 تا 527)
عدم امکان تملک اموال غیر منقول توسط مهاجران افغانستانی:
با توجه به شروط فوق‌الذکر در عمل اکثریت مطلق اتباع خارجی ساکن در ایران، یعنی مهاجران افغانستانی، نمی‌توانند حتی املاک مسکونی و تجاری را نیز تملک نمایند. زیرا اولا معاهده دوجانبه‌ای بین افغانستان و ایران در این زمینه منعقد نشده است. ثانیا اکثریت اتباع افغان دارای اقامت‌های کوتاه مدت هستند نه اقامت دائمی.
البته براساس قوانین خاص، برخی محدودیت‌های دیگر در زمینه‌هایی مانند تملک سهام بانک‌ها و سرمایه‌گذاری خارجی وجود دارد (توحیدی و کوشش‌کار، 1396: 533). طبق تبصره ماده 2 قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی 1380، تملک هر نوع زمین به هر میزان به نام سرمایه‌گذاری خارجی ممنوع است. همچنین در مواردی هم که تملک اموال غیرمنقول برای اتباع خارجی مجاز است مطابق آیین نامه استملاک اتباع خارجه، تبعه خارجی باید پیش از انجام معامله اظهارنامه‌ای مشتمل بر یک سری مشخصات به اداره ثبت محل وقوع ملک بدهد و از دولت ایران مجوز دریافت نماید.
فلسفه محدودیت‌های قانونی اتباع خارجی در زمینه مالکیت اموال غیرمنقول:
به اعتقاد برخی محققان وضع ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های متعدد در زمینه مالکیت اتباع خارجی در ایران را می‌توان ناشی از دلایلی مانند جلوگیری از سلطه بیگانگان، حفظ امنیت کشور و سیاست ایران مبنی بر عدم مهاجرپذیری دانست. فلسفه وضع ایـن محدودیت‌ها بـه دوران کاپیتولاسیون برمی‌گردد. در دوره کاپیتولاسیون و قبل از وضع قـانون 1310، اتباع خارجی بـا تملک املاک مزروعی و اموال غیر منقول دیگر، قدرت قابل توجهی به دست آورده بودند و از این راه در امور سیاسی و اقتصادی ایران دخالت می‌کردند و درواقع به منافع حیاتی کشور آسیب می‌زدند.
از سویی دیگر برخی معتقدند محدودیت‌های حقوقی وضع شده برای مهاجران، تضمین کننده امنیت مرزها و مانع مهاجرت بی‌رویه و یا ورود غیرمجاز اتباع بیگانه به ایران خواهد بود. یکی از دلایل وجود قوانین محدودکننده و سختگیرانه در قبال اتباع خارجی در ایران، همین نپذیرفتن مهاجر است. چون ایران هیچ‌گاه سیاستی رسمی مبنی بر مهاجرپذیری نداشته است و مهاجران وارد شده به ایران اغلب مهاجران ناخواسته هستند. اگر کشوری به دلیل نیازهای بازار کار یا شرایط مناسبش تصمیم بگیرد مهاجر بپذیرد، به تبع آن لازم است که قوانین حمایتی وضع و تسهیلات بیشتری برای آنان مقرر کند. (توحیدی و کوشش‌کار، 1396: 536 تا 538)
رویکرد آیین‌نامه حمایت از نخبگان غیر ایرانی به مالکیت اتباع خارجی:
موضوع جذب مهاجران نخبه و توانمند و حمایت از آنان، امروزه به یکی از اصلی‌ترین سیاست‌های مهاجرتی بسیاری از کشورهای جهان تبدیل شده است. در سالیان اخیر در ایران نیز موضوع حمایت دولت از مهاجران متخصص پررنگ‌تر شد تا این که در 25 دی ماه سال گذشته هیات دولت آیین‌نامه‌ای تحت عنوان «آیین‌نامه حمایت از نخبگان غیر ایرانی» را تصویب نمود. این آیین‌نامه با هدف حمایت از متخصصان و نخبگان تبعه خارجی که در ایران سکونت دارند، تصویب شد و در این راستا حقوق و خدمات بیشتری نسبت به سایر مهاجران ساکن در ایران برای این گروه مقرر نمود. ماده یک این آیین‌نامه در همین جهت اعلام می‌دارد:
«به منظور بهره‌مندی از دانش و تخصص نخبگان غیرایرانی که در راستای آرمان‌های نظام مقدس جمهوری اسلامی و تأمین منافع ملی، خدمات و اقدامات شایانی انجام داده یا می‌دهند، در صورت دارا بودن شرایط نخبگی از امتیازات شهروندی به استثنای تابعیت و تصدی مناصب مذکور در ماده ۹۸۲ قانون مدنی برخوردار می‌شوند».
مطابق ماده فوق نخبگان غیرایرانی مستحق کلیه حقوق مدنی همسان با اتباع ایرانی هستند به جز این که حق اکتساب تابعیت ایرانی و اشتغال در برخی مناصب خاص مذکور در ماده 982 قانون مدنی را ندارند. لذا این ماده حق مالکیت اتباع خارجی بر اموال منقول و غیر منقول را به صورت مطلق به رسمیت می‌شناسد.
مخالفت مجلس با ماده یک آیین‌نامه:
چنین مصوبه‌ای برای ارتقای حقوق مهاجران در ایران بسیار امیدبخش است اما این مصوبه نیز به تازگی به چالش کشیده شده است. در 19 فروردین امسال رییس مجلس شورای اسلامی طی نامه‌ای به رییس جمهور از مغایرت ماده یک این مصوبه با قوانین کشور خبر داد. متن نظر رییس مجلس به قرار زیر است:
«نظر به این که طبق ماده 961 قانون مدنی، اتباع خارجی از برخی از حقوق مدنی برخوردار نیستند، ماده 1 مصوبه از این حیث که بدون توجه به حکم قانونی مذکور، برخی اتباع خارجی را از تمام حقوق شهروندی برخوردار دانسته، مغایر قانون می‌باشد».
همان‌گونه که رییس مجلس اعلام کرده مطابق ماده 961 قانون مدنی، برخی حقوق مدنی به اتباع ایرانی منحصر شده و از اتباع خارجی سلب شده است. نمونه آن حق مالکیت اتباع خارجی بر اموال غیر منقول است. لذا از نظر حقوقی نظر مجلس مبنی بر مغایرت ماده یک آیین‌نامه حمایت از نخبگان غیر ایرانی با قانون مدنی صحیح است. با این اوصاف مساله آن است که قوانین سابق ما در مورد اتباع خارجی امروزه دیگر برای تعامل با این جامعه عظیم کارآمد نیست و پیامدهای منفی زیادی به همراه دارد.
پیامدهای محدودیت‌های حق مالکیت اتباع خارجی:
بسیاری از مهاجران چندین دهه است که در ایران سکونت دارند و در این مدت سرمایه‌هایی اندوخته‌اند. اما به دلیل محدودیت‌های موجود قادر به استملاک قانونی اموال غیرمنقول و بعضا منقول نبوده‌اند. برخی از این مهاجران برای دور زدن این محدودیت‌ها، اموال خود را به نام یکی از اتباع ایرانی مورداعتماد خود می‌زنند. درواقع ملک در تصرف تبعه خارجی است اما سند مالکیت آن به نام یک ایرانی است. در برخی موارد فرد ایرانی از اعتماد مهاجر سوءاستفاده کرده و مالی که حاصل دسترنج فرد مهاجر بوده را به فروش می‌رساند. در این گونه موارد تبعه خارجی بزه‌دیده شده به دلیل نداشتن مدارک معتبر مبنی بر مالکیت، امکان احقاق حقوق خود را در نهادهای قضایی نخواهد داشت.
گروهی از مهاجران نیز در واکنش به محدودیت‌های موجود اقدام به خرید و فروش اموال از طریق قولنامه می‌نمایند. درواقع سندی به نام خریدار ثبت نمی‌شود و به‌جای آن قولنامه امضاء می‌شود. رواج این گونه معاملات قطعا به ضرر نظام حقوقی و قضایی کشور است چون از یک‌سو باعث دور زدن و بی‌اعتنایی به قوانین رسمی کشور می‌شود. از دیگر سو این گونه معاملات قول‌نامه‌ای معمولا دعواها و اختلافات حقوقی زیادی به همراه دارد و برای دستگاه قضایی هزینه خواهد داشت.
یکی دیگر از پیامدهای منفی قوانین فعلی کشور در مورد مالکیت اتباع خارجی، کاهش تمایل سرمایه‌گذاران خارجی به فعالیت در ایران است. سرمایه‌گذار خارجی زمانی سرمایه‌هایش را به ایران خواهد آورد که امکان تملک قانونی بر اموالش را در ایران داشته باشد و بتواند در راستای فعالیت‌های تجاری‌اش املاکی به نام خود ثبت کند. امروزه بسیاری از کشورهای دنیا ازجمله ترکیه، در راستای جذب سرمایه‌های خارجی شرایط آسانی برای تملک خارجی‌ها ایجاد کرده‌اند. سخت‌گیری قوانین ما موجب شده بسیاری از سرمایه‌گذاران افغانستانی سرمایه‌های خود را به‌تدریج به کشورهای دیگر که تسهیلاتی بیشتری به اتباع خارجی اعطا می‌کنند، انتقال دهند.
راهکار چیست؟
حق مالکیت یکی از ابتدایی‌ترین حقوق هر انسانی است و اصولا نباید مهاجران را صرفا به دلیل تبعه خارجی بودن به صورت مطلق از چنین حقی محروم کرد. در دوران کنونی و با توجه به تحولات جهانی صورت گرفته، وجود انسان‌هایی که از یک حق بدیهی مثل مالکیت محروم باشند، مطلوب نیست. امروزه ایران نیز مانند دیگر کشورها دغدغه جذب سرمایه‌گذاران خارجی و نخبگان خارجی را دارد. لازمه موفقیت در این عرصه اعطای بیشتر حقوق شهروندی به افراد مذکور است که یکی از مهمترین این حقوق، حق مالکیت است.
قوانین کشور ما در مورد اتباع خارجی و به طور خاص استملاک آن‌ها، به‌روز نیست. دغدغه‌ای که قانونگذار ایران از وضع قوانینی استملاک اتباع خارجی داشته با توجه به شرایط آن زمان قابل توجیه است. لیکن امروزه شرایط به کل تغییر کرده و دیگر کشور ما با مساله کاپیتولاسیون و ترس از تسلط بیگانگان روبرو نیست. لذا بایستی متناسب با شرایط کنونی، مجلس اقدام به اصلاح قوانین مرتبط با اتباع خارجی نماید. البته مجلس می‌تواند با تعیین شرایط خاص برای اتباع خارجی در زمینه محل اقامت، مدت اقامت و ملاحظات امنیتی بر نحوه مالکیت اتباع خارجی در ایران نظارت بیشتری اعمال کند. همچنین اصلاح موانع اجرایی موجود بر سر انتقال مالکیت اموال به اتباع خارجی نیز ضروری است.
منابع:
توحیدی، احمدرضا و کوشش کار، ریحانه. (1396). حق اتباع خارجی در زمینۀ تملک اموال در ایران با نگاهی به نظام حقوقی ترکیه. مطالعات حقوق تطبیقی. دوره 8. شماره 2. 521-544.
