اردیبهشت ۱, ۱۴۰۳ ۳:۵۷ بعد از ظهر
قانون تأسیس سازمان ملی مهاجرت؛ نقدی بر ابعاد مختلف آن
طرحی نو در راستای تداوم ابهام و تعلیق حیات مهاجران
به‌تازگی کلیات قانون تشکیل سازمان ملی مهاجرت در روز ۲۲ آبان ۱۴۰۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. طرحی که انتشار متن آن توسط مرکز پژوهش‌های مجلس پیش‌تر نوید گشایشی در زیست مهاجران حاضر در ایران می‌داد اما متن تصویب‌شده فعلی با تفاوت‌های قابل‌توجه با متن پیشین، نه‌تنها خبری از گشایش و ساماندهی نمی‌دهد بلکه به نوعی تداوم وضعیت تعلیق‌گونه مهاجران در ایران است.
نگاهی کلی و اولیه به طرح موجود نشانه‌هایی را برای تغییر در رویکرد حاکمیت به مهاجران آشکار می‌کند؛ برای نمونه طرح اقامت موقت و اقامت مدت‌دار و ارائه برخی خدمات پایه‌ای (حساب بانکی، گواهینامه، رهن و اجاره، بیمه) که همواره چالش بزرگی پیش‌روی مهاجران بوده است را شاید بتوان به فال نیک گرفت اما دقیق‌ترشدن در جزئیات طرح و نگاهی به وضعیت موجود نشان می‌دهد که در عمل گشایش ملموسی صورت نگرفته و بعضا دایره شمولیت مهاجران قانونی مورد‌نظر طرح بیشازپیش تنگ‌تر نیز شده است. بیشترین مسئله‌ای که هنگام مطالعه طرح برجسته می‌شود، نسبت چنین طرحی با وضعیت موجود ایران و مهاجرانش است.
شاید این طرح برای یک کشور فرضی با وضعیتی که صاحب‌نظران علوم سیاسی آن را «وضع طبیعی» می‌نامند مناسب باشد اما زمانی که به چند دهه تجربه سیاست‌های ناکام مهاجرتی جمهوری اسلامی ایران و وضعیت فعلی مهاجران نگاه می‌کنیم، گویی طرح موجود فارغ از «وضعیت کنونی» و تجربه‌های انباشته نوشته شده است. مصادیق آنچه ادعا شد در این طرح بسیار است. درواقع می‌توان گفت آنچه ادعا شد، روح کلی طرح ارائه‌شده است که در سرتاسر آن جریان دارد، بااینحال جهت آنکه مصادیق این ادعا آشکار شود، مواردی از این طرح در این یادداشت برجسته خواهد شد.
اقامت‌های رنگارنگ، اما…
اقامت در این قانون به دو صورت موقت و مدت‌دار تعریف شده است. اقامت موقت حداقل 90 روز و حداکثر یک سال است و اقامت مدت‌دار (به شرط حداقل شش ماه اقامت موقت) سه، هفت و 10 ساله تعریف شده است که ذیل هر‌یک از اقامت‌ها بهره‌مندی از خدمات شهروندی متناسب با آن نیز در نظر گرفته شده است. اقامت‌های تعریف‌شده در این قانون اگرچه در نوع خود جدید و متنوع و بی‌سابقه است و می‌توان گفت مسیری برای دسترسی به اقامت مدت‌دار از اقامت موقت نیز در نظر گرفته شده است اما دقیق‌تر شدن در جزئیات آن نشان می‌دهد که با توجه به شرایط در نظر گرفته‌شده برای آن و همچنین وضع موجود چندان نمی‌توانند کارآمد باشند.
اقامت موقت شامل درخواست برای اشتغال، تحصیل و آموزش، ورزشی، مطبوعاتی، سرمایه‌گذاری، تجارت، بازرگانی و درمانی طرح شده است. همان‌طور‌که همه آگاه هستیم، مهم‌ترین انگیزه ورود و اقامت مهاجران به ایران و درواقع آنچه ایران را برای مهاجران فعلی جذاب کرده، بازار کار است. در ذیل این ماده آمده است: «اتباع خارجی برای درخواست اقامت به‌منظور اشتغال و تمدید آن، باید دعوت‌نامه از مؤسسه خصوصی را به همراه مدارک به سازمان ارائه نمایند». این تنها موردی است که در ارتباط با اشتغال مهاجران مورد اشاره قرار گرفته است که البته ابهامات و سؤالات متعددی را برمی‌انگیزاند.
نخست آنکه در‌حال‌حاضر ده‌ها تا صدها هزار کارگر مهاجر که از وضعیت اقامتی آنها مطلع نیستیم، به‌صورت غیرقانونی و قانونی در‌حال کار در بنگاه‌های مختلف اقتصادی هستند. کارفرمایان و کارگران در‌حال‌حاضر چگونه می‌توانند همکاری خود را با این کارگران ادامه دهند؟ آیا ضمانتی وجود دارد که کارگر با در‌دست‌داشتن دعوت‌نامه بتواند اقامت کوتاه‌مدت خود را تمدید کند؟ تحت چه شرایطی دعوت‌نامه منجر به اخذ اقامت می‌شود؟ بسیاری از مهاجران کاری حاضر در اقتصاد ایران، غیرقانونی محسوب می‌شوند؛ آیا کارفرما ریسک ارائه دعوت‌نامه به کارگر را با توجه به مجازات‌های در نظر گرفته‌شده می‌پذیرد؟ چه فرایندی برای احراز اشتغال و صحت دعوت‌نامه‌ها در نظر گرفته شده است؟ نباید فراموش کرد که با توجه به کیفیت و ظرفیت دولت در ایران، درنظرگرفتن یک شرط ساده و کلی، می‌تواند به‌سادگی منجر به شکل‌گیری روابط فسادآمیز و خرید و فروش دعوت‌نامه‌ها توسط بنگاه‌ها و کارگران گردد.
از سویی دیگر اقامت‌های سه، هفت و 10 ساله نیز صرفا برای گروه‌های خاصی در نظر گرفته شده است: ایثارگران، نخبگان حوزوی، نخبگان علمی، کسانی که کار برجسته فرهنگی و ورزشی دارند، سرمایه‌داران و همسران زنان ایرانی و فرزندان مادر ایرانی. این بدان معناست که صرفا این گروه‌ها می‌توانند به اقامت‌های بلندمدت دست یابند. گویی که قانون‌گذار چندان از جنس مهاجران حاضر در ایران آگاه نیست! به‌راستی درنظرگرفتن این اقامت‌ها با چنین شرایطی چه تأثیری بر مهاجرانی که سال‌هاست به اشکال مختلف در ایران حضور دارند و دولت با سخت‌ترین اقدامات هم نتوانسته آنها را مجبور به بازگشت کرده یا پذیرش کند، خواهد داشت؟
گروه‌های مورد‌نظر اعطای این اقامت‌ها چند درصد از مهاجران حاضر در ایران را در برمی‌گیرد؟ جریمه‌های در نظر گرفته‌شده در قانون برای مهاجران غیرقانونی و ایرانیانی که به شکل‌های مختلف با این مهاجران همکاری می‌کنند، نشان از اراده به پایان‌دادن حضور مهاجران غیرقانونی است؛ اما اگر بنا به بازگرداندن مهاجران حاضر در ایران یا جلوگیری از ورود بیشازپیش آنها‌ست، آیا تجربه‌های شکست‌خورده پیشین برای عبرت‌گرفتن قانون‌گذار و سیاست‌گذار کافی نبوده است؟ این قانون چه ابتکار یا ابزار جدیدی را برای مقصود مطلوب سیاست‌گذار در نظر گرفته است تا مجددا شاهد شکست در حوزه سیاست‌گذاری مهاجرت و تکرار اشتباهات گذشته نباشیم؟
مسئله دیگر، حدود دو‌میلیون و ۳۰۰ هزار نفری هستند که در طرح سرشماری شرکت و کارت اقامت موقت دریافت کرده‌اند. آیا آنچه این مهاجران در دست دارند، همان اقامت موقتی است که مورد‌نظر این قانون بوده است؟ نسبت اقامت‌های تعریف‌شده با کارت‌های صادر‌شده در سرشماری چیست و چرا هیچ اشاره‌ای در این قانون برای تعیین تکلیف مهاجران سرشماری‌شده نشده است؟ آیا بنا بر این است که کارت‌ها تا زمان نامشخصِ اجرای قانون به‌طور مرتب تمدید شود؟
لغو قانون تابعیت فرزندان مادر ایرانی فقط با یک چرخش قلم!
قانون اعطای تابعیت به فرزندان حاصل از ازدواج مادران ایرانی با مردان خارجی را شاید بتوان به جرئت یکی از درخشان‌ترین تلاش‌های سیاستی در راستای اصلاح قانون تابعیت در سیاست‌گذاری جمهوری اسلامی ایران نامید که حاصل چندین سال تلاش و ترویج و چانه‌زنی فعالان مدنی و سازمان‌های مردم‌نهاد برای پیشبرد آن بود. بااینحال گویی که واقعا عمر همه چیزهای خوب در اینجا کوتاه است! ماده 41 قانون سازمان ملی مهاجرت، صراحتا قانون اصلاح تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی مصوب سال 1398 را لغو می‌کند.
البته با این قید که این ماده افرادی که قبلا ثبت‌نام کرده‌اند را شامل نمی‌شود. البته نباید فراموش کرد که تا همین امروز هم تعداد محدودی نسبت به کل فرزندان مشمول این قانون توانسته‌اند شناسنامه دریافت کنند و در سه سال گذشته همواره رویکرد مجری نسبت به اجرای این قانون با نوعی اکراه همراه بوده است و این نگرانی وجود دارد که با اکراه از پیش موجود و لغو این قانون، باقی ثبت‌نام‌شدگان نیز از دریافت شناسنامه محروم بمانند.
دقیقا مشخص نیست که لغو این قانون بر چه مبنا و منطقی صورت گرفته است، اما آنچه محتمل است اعمال نفوذ مخالفان همیشگی این قانون است که این‌بار توانسته‌اند از مسیر دیگری آن را لغو کنند. آنچه رخ داده، بسته‌شدن امکان اخذ تابعیت برای فرزندان مادر ایرانی و بازگشت به وضعیت صفر برای این فرزندان است. نتیجه لغو این قانون چیزی نیست جز تعلیق و بلاتکلیفی خیلِ این فرزندان که امید داشتند روزی از برزخ بی‌هویتی بگریزند.
قانون مدنی، همچنان در اغما!
بند چهار و پنج ماده 976 قانون مدنی بیان می‌کند که اشخاص ذیل تبعه ایران محسوب می‌شوند: «کسانی که در ایران از پدر و مادر خارجی که یکی از آنها در ایران متولد شده به وجود آمده‌اند» و «کسانی که در ایران از پدری که تبعه خارجه است به‌وجود آمده و بلافاصله پس از رسیدن به سن هجده سال تمام لااقل یک سال دیگر در ایران اقامت کرده باشند». با نگاهی به قانون تشکیل سازمان ملی مهاجرت به‌راحتی متوجه می‌شویم که این قانون صراحتا با قانون مدنی مغایرت دارد.
سؤالی که به ذهن متبادر می‌شود این است که آیا قانون‌گذاران از ماده 976 که با صراحت مصداق‌های تبعه ایرانی را مشخص می‌کند آگاه نبوده‌اند؟ و اگر آگاه بوده‌اند چگونه توانسته‌اند چنین قانونی را به تصویب برسانند. قانون‌گذاران در این قانون نه‌تنها قانون تابعیت فرزندان مادر ایرانی را به راحتی لغو کرده‌اند، بلکه اصلی اساسی از قانون مدنی ایران را هم نادیده گرفته‌اند تا راه برای تابعیت‌یافتن اشخاصی که می‌توانستند بدون پیچیدگی و دشواری خاصی ایرانی نامیده شوند، بسته شود.
کلام آخر
همان‌طور‌که در متن نیز اشاره شد، بزرگ‌ترین مشکل این قانون آن است که گویی قانون‌گذار از وضعیت مهاجران حاضر در ایران آگاه نبوده و البته شناختی نیز از سابقه سیاست‌های ناکام مهاجرتی در ایران نداشته و در خلأ دست به قانون‌نویسی زده است. قانون مذکور اگرچه به لحاظ فرم و در نگاه اول امکانات و مسیرهایی جدید را طرح می‌کند اما با دقت در محتوا و دایره شمولیت و با درنظرگرفتن روح آن، نسبت آن با وضعیت موجود و البته تجربه‌های گذشته، قانونی هوشمندانه نیست و نه‌تنها گشایشی در وضعیت موجود و در راستای ساماندهی وضعیت مهاجران ایجاد نمی‌کند بلکه بر ابهامات موجود افزوده و ادامه «سیاست تعلیق حیات مهاجران» است.
دیگر فرزند ایران نخواهند بود؛ لغو قانون تابعیت فرزندان مادر ایرانی در پوشش تصویب قانون سازمان ملی مهاجرت
قانون سازمان ملی مهاجرت ایران بالاخره پس از کش و قوس‌های فراوان در روز یکشنبه ۲۲ آبان ماه ۱۴۰۱ به تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی رسید. زمزمه‌های تشکیل این سازمان از سال ۱۳۹۷ در دولت شروع شد. لایحه ۱۷ ماده‌ای تشکیل «سازمان مهاجران اتباع خارجی» در سال ۱۳۹۹ از دولت به مجلس ارسال شد. لایحه‌ای که وظایف و مأموریت‌های تعریف‌شده‌اش برای سازمان مهاجرت همان‌هایی بود که اداره امور اتباع و مهاجرین خارجی وزارت کشور در حال اجرای‌شان است. تنها تفاوت این بود که آن اداره قرار بود به سازمان تبدیل شود.
همین امر باعث شد تا نمایندگان طرح ۳۵ ماده‌ای «تشکیل سازمان ملی اقامت» را در سال ۱۴۰۰ مطرح کنند. عدم توجه مطلق به ایرانیان خارج از کشور به عنوان مهاجران ایرانی در هر دو پیشنهاد مشهود بود. به هر حال، قانونی که در روزهای گذشته به تصویب نمایندگان مجلس رسید، ترکیبی از لایحه دولت و طرح نمایندگان بود. قانونی با ۴۲ ماده که تمرکزش فقط بر مهاجران ورودی به ایران است.
در یک نگاه ظاهری به نظر می‌رسد این قانون با ارائه اقامت‌های سه‌ساله و پنج‌ساله و هفت‌ساله نظامی امتیاز‌محور را برای پذیرش مهاجران در ایران مطرح کرده است. اما با مطالعه دقیق‌تر مواد و تبصره‌ها متوجه می‌شویم که این اقامت‌های مدت‌دار شامل حال درصد بسیار اندکی از مهاجران ورودی به ایران خواهد شد. در حقیقت خروجی نهایی این قانون تغییر چندانی در وضعیت اقامت و ورود مهاجران ایجاد نخواهد کرد. نظام ساماندهی و کنترل مهاجران در این قانون، همان نظامی است که در حالت فعلی اجرا می‌شود: تلاش برای شناسایی مهاجرانی که به انحای گوناگون غیرقانونی هستند، رد مرز آنها و سپس ورود غیرقانونی آنها و تکرار چرخه ورود، دستگیری، رد مرز، ورود.
در حقیقت این قانون با افزایش دایره مجرم‌انگاری مهاجران و نیز ایرانیان در نهایت باعث تقویت این چرخه باطل و پرهزینه خواهد شد. تعریف شماره شناسایی ۱۰رقمی برای همه مهاجران قانونی از نکات برجسته و قابل قدردانی این قانون است که البته با توجه به تعارضات بین دستگاهی موجود باز هم اجرائی‌شدنش در هاله‌ای از ابهام قرار دارد. حتی از منظر سازمانی هم این قانون تغییر چندانی ایجاد نخواهد کرد. قبلا «اداره امور اتباع و مهاجرین خارجی وزارت کشور» زیرمجموعه معاونت امنیتی و انتظامی این وزارتخانه قرار داشت: حال طبق این قانون، «سازمان ملی مهاجرت» زیر نظر وزارت کشور خواهد بود: یک پله ارتقای دستگاهی آن هم به خاطر اینکه نام سازمان به میان آمده و ردیف‌های بودجه‌ای در نظر گرفته شده باید مبنای دستگاهی داشته باشد. قبلا زمزمه‌هایی بود که این سازمان زیر نظر رئیس‌جمهور باشد که این اتفاق نیفتاد.
قانون سازمان ملی مهاجرت چندان تغییری در نحوه مدیریت مهاجران در ایران ایجاد نخواهد کرد: اما یک تغییر بزرگ در یکی دیگر از قوانین کشور را منجر خواهد شد: لغو قانون تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی. می‌توان حتی گفت مصوبه روز یکشنبه ۲۲ آبان ۱۴۰۱ نمایندگان مجلس شورای اسلامی لغو قانون تابعیت فرزندان مادر ایرانی در پوشش تأسیس سازمان ملی مهاجرت بوده است.
ماده ۴۱ قانون سازمان ملی مهاجرت بیان می‌دارد که: «قانون اصلاح قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی مصوب 2/7/1398 از زمان لازم‌الاجراشدن این قانون به استثنای افرادی که در سامانه مذکور ثبت‌نام کرده‌اند لغو می‌گردد».
این قانون در سال ۱۳۹۸ به تصویب نمایندگان مجلس پیشین رسید. طبق آخرین آمارها از بین حدود ۱۰۵ هزار متقاضی تنها ۱۴ هزار نفر توانسته‌اند بر اساس این قانون به شناسنامه دست پیدا کنند. درحالی‌که میزان اجرائی‌شدن این قانون به ۵۰ درصد هم نرسیده، قانون سازمان ملی مهاجرت به صورت خیلی بی‌سروصدایی آن را لغو کرده است. البته که در این ماده نوشته شده به استثنای افرادی که در سامانه مذکور ثبت‌نام کرده‌اند. باز هم در اینجا ما با ظاهری شکیل روبه‌رو هستیم. تمام کسانی که از طریق سامانه‌های وزارت کشور برای استفاده از قانون سال ۱۳۹۸ ثبت‌نام کردند اظهار داشته‌اند که این سامانه‌ها هیچ‌گاه کد پیگیری صادر نمی‌کردند.
کسانی هم که به شناسنامه دست پیدا کرده‌اند اظهار داشته‌اند که در تمامی مراحل تنها خود مجریان قانون امکان تماس داشتند و آنها امکان پیگیری و اطلاع از وضعیت پرونده نداشته‌اند. بنابراین قسمت دوم این ماده به مانند بسیاری دیگر از مواد این قانون ضمانت اجرائی ندارد. از طرف دیگر سؤالی که مطرح می‌شود این است که چرا باید با تأسیس سازمان ملی مهاجرت، قانون تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی لغو شود؟ مگر می‌شود موضوعی با این درجه از اهمیت که به نوعی از ارکان قانون تابعیت است یک‌شبه بدون هیچ جایگزینی حذف شود؟
در دهه‌های گذشته همواره برای تعیین تکلیف تابعیت فرزندان مادر ایرانی قانون مرجعی وجود داشته است. پیش از دهه ۸۰، تفسیر اولی از بند ۴ ماده ۹۷۶ قانون مدنی مرجع قرار می‌گرفت و به این فرزندان شناسنامه داده می‌شد. در سال ۱۳۸۵ تا ۱۳۹۸ ماده‌واحده تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی مرجع بود و از سال ۱۳۹۸ تا به امروز قانون مصوب سال ۱۳۹۸. در همه این سال‌ها اجرای قانون با مسائل متعددی روبه‌رو بوده است. اما مسئله این بوده که قانونی وجود داشته است که مبنای اعطای تابعیت به این فرزندان باشد. حال در ماده ۴۱ قانون تأسیس سازمان ملی مهاجرت قانون مرجع موجود لغو شده است. پدیده‌ای که دیگر نمی‌توان آن را حتی بازگشت به گذشته نامید.
اما واقعا وضعیت تابعیت فرزندان مادر ایرانی چه خواهد شد؟
برای پاسخ به این سؤال باید به ماده ۲۱ قانون سازمان ملی مهاجرت مراجعه کرد. پاسخ در آنجاست. این ماده اعلام می‌کند که «اتباع خارجی» که مشمول یکی از عناوین زیر باشند و خانواده آنها، به شرط داشتن سابقه اقامت موقت در ایران به مدت حداقل شش ماه، می‌توانند درخواست اقامت مدت‌دار [اقامت‌های سه و هفت و ۱۰ ساله] داشته باشند: الف) ایثارگران غیرایرانی ب) نوابغ و نخبگان علمی و حوزوی ج) اشخاصی که دستاوردهای برجسته فرهنگی، هنری و ورزشی داشته باشند. د) فعالان مؤثر اقتصادی که در ایران سرمایه‌گذاری می‌کنند. ه) همسر و فرزندان زنان ایرانی، مشروط به وجود شرایط مندرج در بخش پنجم این قانون.
قانون سازمان ملی مهاجرت اقامت‌های بلندمدت را فقط برای این پنج گروه تعریف کرده است. این اقامت‌ها به هیچ وجه به معنای کسب تابعیت ایرانی نیستند. کسانی که این اقامت‌ها را به دست می‌آورند تنها حق حضور در ایران و استفاده از خدمات شهروندی را خواهند داشت. یکی از گروه‌های تعریف‌شده برای این کار همسران زنان ایرانی و فرزندان مادر ایرانی هستند.
وقتی مواد ۲۱ و ۴۱ این قانون را کنار هم می‌گذاریم متوجه می‌شویم که بعد از تصویب، فرزندان مادر ایرانی هرگز امکان ایرانی‌شدن نخواهند داشت. آنها از این به بعد همچون سایر اتباع خارجی در ایران تنها می‌توانند اقامت‌های کوتاه‌مدت و حداکثر ۱۰ساله کسب کنند. اقامت‌هایی که کسب آنها باز هم هیچ تضمینی ندارد. چراکه تمام جرم‌انگاری‌های تعریف‌شده در قانون برای اتباع خارجی شامل حال آنان هم می‌شود. اگر این قانون نهایی شود، فرزندان مادر ایرانی که سابقه کیفری یا تعقیب قضائی یا حتی قرار مجرمیت (جلب به دادرسی) داشته باشند و حتی اگر بی‌گناهی‌شان اثبات شود باز هم هرگز نخواهند توانست اقامت مدت‌دار دریافت کنند و تنها راهی که برای آنان باقی می‌ماند، اخراج از کشور است.
در جهان فقط شش کشور هستند که به هیچ وجه حق انتقال تابعیت از زن به فرزند را به رسمیت نمی‌شناسند. این کشورها عبارتند از: سومالی، اسواتینی (سوازیلند سابق)، برونئی دارالاسلام، کویت، لبنان و قطر. ایران نیز تا چند سال پیش کشور هفتم از این دسته بود. اما پس از تصویب قانون سال ۱۳۹۸ از این فهرست خارج شده بود. در صورتی که لایحه سازمان ملی مهاجرت به تصویب نهایی برسد ایران بار دیگر به این فهرست بازمی‌گردد. مجموع جمعیت شش کشور دیگر این فهرست با یک‌چهارم جمعیت کشور ایران برابری نمی‌کند.
کشورهایی مثل برونئی فقط حدود ۴۴۰ هزار نفر و اسواتینی حدود یک میلیون نفر جمعیت دارند. اما سبک مواجهه با مسئله ایران با بیش از ۸۵ میلیون جمعیت با این کشورها برابر خواهد شد. نکته این است که با وضعیتی که این قانون برای فرزندان مادر ایرانی در نظر گرفته است، ایران در قعر این فهرست قرار می‌گیرد. چون کشورهایی مثل قطر و کویت هرچند به فرزندان مادر قطری و مادر کویتی تابعیت نمی‌دهند، اما بدون قید و شرط اقامت دائم را برای‌شان فراهم می‌کنند. در حالی‌که در ایران با نهایی‌شدن این قانون تعداد زیادی از فرزندان مادر ایرانی در آستانه اخراج از ایران قرار خواهند گرفت.
کلیات قانون سازمان ملی مهاجرت در روز یکشنبه ۲۲ آبان ۱۴۰۱ به تصویب نمایندگان مجلس رسیده است. جزئیات آن هنوز نهایی نشده است. می‌توان گفت قانون مصوب سال ۱۳۹۸ اقدامی برای ایرانی‌شدن فرزندان مادر ایرانی بود، اما قانون سازمان ملی مهاجرت با وضعیت فعلی اقدامی برای بیگانه‌سازی فرزندان مادر ایرانی است.
نگاهی به ابعادکیفری قانون تأسیس سازمان ملی مهاجرت
روز یکشنبه هفته جاری کلیات طرح «قانون تشکیل سازمان ملی مهاجرت» از سوی مجلس شورای اسلامی تصویب شد. در چند سال اخیر نمایندگان مجلس و دولت بارها از تصویب قانون جدیدی درباره مهاجران و اتباع خارجی سخن گفته بودند و در این راستا چندین طرح و لایحه هم ارائه شد؛ اما هیچ‌یک به سرانجام نرسیده بودند. در یک سال اخیر چندین بار دولت ضرورت تشکیل سازمان جدیدی برای اتباع خارجی را مطرح کرد. درنهایت کلیات نسخه نهایی این طرح در ۲۲ آبان ۱۴۰۱ با ۱۴۱ رأی موافق و ۹۱ رأی مخالف نمایندگان تصویب شد. البته اکنون طرح برای بررسی بیشتر به کمیسیون‌های مربوطه ارجاع شده و ممکن است تا زمان تصویب جزئیات در صحن مجلس دوباره تغییر کند.
این طرح تغییرات بسیاری در زندگی مهاجران و اتباع خارجی ساکن در ایران ایجاد می‌کند و از ابعاد مختلف حقوقی، کیفری، سیاسی، اجتماعی، اقتصادی واجد اهمیت است. در این یادداشت نگارنده قصد دارد به صورت مختصر نگاهی به ابعاد کیفری این طرح بیندازد؛ چراکه جرم‌انگاری‌ها و ضمانت اجراهای متعدد موجود در این طرح، تحولی مهم و جدی در زمینه سیاست جنایی ایران در قبال مهاجران ایجاد می‌کند.
جرم‌انگاری‌های متعدد علیه مهاجران
بخش درخورتوجهی از مفاد این طرح ناظر بر جرم‌انگاری‌های مهاجرتی در ابعاد مختلف در قبال اتباع خارجی است. پیش‌ازاین در نظام حقوقی ایران جرم‌انگاری‌های مهاجرتی در قوانین متعددی وضع شده بود؛ مانند قانون راجع به ورود و اقامت اتباع خارجه در ایران، قانون مجازات عبور‌دهندگان اشخاص غیرمجاز از مرزهای کشور و… اما طرح فعلی بخش زیادی از جرائم مهاجرتی سابق را هم‌زمان در یک قانون جمع کرده و نیز جرم‌انگاری‌های جدیدی در این زمینه ایجاد کرده است. برای مثال ماده 8، مقرراتی در زمینه تردد و اسکان اتباع خارجی وضع کرده و برای متخلفان مجازات‌هایی مانند بازداشت و اخراج مقرر کرده است.
همچنین در ماده 11 برای سوءاستفاده از روادید، تبصره دو ماده 20 برای سوءاستفاده از مجوز اقامت موقت، ماده 31 برای ازدواج صوری به قصد دریافت اقامت، تبصره یک ماده 33 برای تخلف از مقررات اشتغال اتباع خارجی جرم‌انگاری صورت گرفته است. جرائم مذکور در این طرح اکثریت حیطه‌های زیست مهاجران اعم از ورود، خروج، اقامت، اشتغال، استملاک، ازدواج و… را در بر می‌گیرد و این امر نشان‌دهنده توسل مقنن به ابزار جرم‌انگاری به منظور کنترل بیشتر مهاجران در ایران است.
توسعه زمینه‌های اخراج مهاجران
ایران همواره در سه دهه اخیر آمارهای بسیار بالایی از اخراج مهاجران را به ثبت رسانده است؛ به گونه‌ای که برخی گفته‌اند در دوران بعد از انقلاب بیش از 27 میلیون مورد اخراج از کشور صورت گرفته است. سابقا بخش زیادی از این اخراج‌ها مستقیما از سوی پلیس و بدون حکم قضائی انجام می‌گرفت و بخشی نیز با حکم مراجع قضائی. در قوانین سابق نیز توسل به ضمانت اجرای اخراج علیه مهاجران به چشم می‌خورد. اما به نظر می‌رسد طرح فعلی اسباب و زمینه‌های اعمال این مجازات را افزایش می‌دهد و دست مقامات انتظامی و امنیتی برای توسل به اخراج را بیشازپیش باز می‌گذارد.
برای مثال در مواد 8، 9، 11، 12، 16، تبصره دو ماده 20، بند 8 ماده 27، تبصره 3 ماده 27، ماده ۳۱ و بند 6 ماده 36 به اخراج به‌عنوان واکنشی در برابر تخلفات اتباع خارجی اشاره شده است. از طرفی طبق بند 5 ماده 9 در صورتی که تبعه خارجی به دلایل سیاسی و امنیتی یا حکم قضائی از جمهوری اسلامی ایران اخراج شده باشد، برای همیشه از دریافت روادید و ورود به ایران محروم خواهد شد. بهره‌گیری افراطی از اخراج همان‌گونه که تجربه دهه‌های گذشته نشان داده است، نمی‌تواند ضمانت اجرائی مؤثر در قبال مهاجران باشد.
جرم‌انگاری‌های مهاجرتی ناظر بر اتباع ایرانی
طرح سازمان ملی اقامت در کنار جرم‌انگاری‌ها و کیفرگذاری‌هایی که برای اتباع خارجی وضع کرده، در مواردی برای اتباع ایرانی که مقررات مهاجرتی حضور اتباع خارجی را نقض کرده باشند، هم جرم‌انگاری‌هایی انجام داده است. برای مثال ماده 32 واگذاری املاک منقول و غیرمنقول به صورت مستقیم یا غیرمستقیم، به اتباع خارجی فاقد مدارک معتبر را ممنوع کرده. برای مالک ایرانی یا دفاتر املاک و اشخاص حقیقی و حقوقی که در این امر نقش داشته باشند، مجازات‌های نسبتا سنگین از درجه شش و پنج تعیین کرده است.
همچنین در تبصره 3 ماده 33 برای کارفرمایان متخلفی که به‌کارگیری، اخراج، بازنشستگی و فوت اتباع خارجی را در سامانه جامع مهاجرت درج نکنند، مجازات درجه شش در نظر گرفته شده است. البته چنین جرم‌انگاری‌هایی در کشورهای غربی مانند انگلستان و آمریکا نیز به چشم می‌خورد و هدف آن جلوگیری از تسهیل مهاجرت غیرقانونی به کشور و ارتکاب جرائم مهاجرتی از سوی اتباع داخلی است.
افزایش نقش نهادهای انتظامی و امنیتی در زمینه مهاجرت
موضوع مهاجرت و اتباع خارجی در ایران همواره موضوعی امنیتی بوده است و نهادهای انتظامی و امنیتی مختلف کشور همیشه نقشی پررنگ در برخورد با مهاجران و ساماندهی آنان داشته‌اند. طرح فعلی نیز در همین راستا گام برداشته و حتی اختیارات مراجع مذکور را در کنترل پدیده مهاجرت افزایش نیز داده است. برای مثال ماده 15 صدور «اجازه خروج از ایران» برای اتباع خارجی را به فرماندهی کل انتظامی محول کرده است. از طرفی طبق بند 5 ماده 19 اخذ مجوز اقامت موقت منوط به ارائه گواهی عدم سوءپیشینه از نهادهای امنیتی و اطلاعاتی است.
همچنین بر‌اساس بند 13 ماده 27 صدور و تمدید اقامت مدت‌دار نیز نیازمند تأیید نهادهای امنیتی است. تبصره 3 همین ماده نیز انتساب هر نوع اتهامی از سوی دستگاه‌های امنیتی یا انتظامی به یکی از افراد متقاضی اقامت را موجب تعلیق همه خدمات متعارض با آن اتهام می‌داند که چنین مقرره‌ای در نوع خود بی‌سابقه است. همچنین تبصره 5 ماده 32 هرگونه واگذاری املاک به اتباع خارجی را منوط به تأیید مراجع امنیتی کرده است. چنین مقرراتی اگرچه ممکن است به نظر طرفداران آن محاسنی در زمینه کنترل مهاجران داشته باشد؛ اما بی‌شک در زمینه‌های حقوقی، اقتصادی و سیاسی چالش‌هایی به همراه خواهد داشت.
افتراقی‌کردن آیین دادرسی رسیدگی به جرائم مهاجران
نظام حقوقی ایران همواره برای رسیدگی به جرائم اتباع خارجی سخت‌گیری‌های بیشتری به نسبت ایرانیان اعمال کرده است. در طرح جدید نیز همین نگاه حفظ شده است و سیاست‌گذاران سعی کرده‌اند مقررات و تشریفات افتراقی و ویژه‌ای برای رسیدگی به اتهامات اتباع خارجی وضع کنند. در همین راستا ماده 16 مقرر کرده است: «اتباع خارجی که مرتکب جرمی شوند یا اتهامی به آنها وارد باشد، با دستور دادستان و از سوی فرماندهی انتظامی در محل‌هایی که به این منظور از طرف سازمان ملی مهاجرت ایجاد و اداره می‌شوند، نگهداری و پس از صدور حکم، اخراج می‌شوند».
این ماده در فرایند رسیدگی به اتهامات اتباع، سازوکار بازداشت موقت را به‌عنوان نوعی قرار تأمین کیفری تعیین می‌کند و سایر گونه‌های قرار تأمین مانند اخذ وثیقه، کفیل و… را نمی‌پذیرد. نکته دیگر آنکه مطابق تبصره 3 همین ماده و تبصره 2 ماده 12 همه هزینه‌های بازداشت موقت و اخراج اتباع خارجی برعهده خود آنان خواهد بود که این امر نشان‌دهنده نگاه متمایز قانون‌گذار به اتباع خارجی در مقایسه با اتباع ایرانی است. بدون‌شک چنین تشریفات رسیدگی سخت‌گیرانه‌ای حقوق مهاجران را در فرایند رسیدگی تحدید می‌کند و آنان را حتی در مواردی که بی‌گناه باشند، نیز مورد آزار قرار می‌دهد.
ضرورت تغییر نگاه مقنن به اتباع خارجی و مهاجران
با وجود اینکه سال‌هاست کشور ما نیازی جدی به تصویب قانونی به‌روزتر و کارآمدتر در قبال مهاجران دارد. اما طرح سازمان ملی اقامت نمی‌تواند چندان این انتظارات را برآورده کند؛ چراکه ایرادات و نواقص متعددی در این طرح به چشم می‌خورد که نگارنده در این یادداشت با تمرکز بر ابعاد کیفری این طرح، به برخی از آنها اشاره کرد.
به نظر می‌رسد ریشه اصلی ایرادات این قانون از نظر کیفری به سیطره نگاه تهدیدمحور امنیتی به مهاجران و اتباع خارجی برمی‌گردد. نگاه بشردوستانه و فرصت‌محور به مهاجران در این طرح بسیار کم‌رنگ است و سیاست‌گذار به اتباع خارجی به‌مثابه سوژه‌هایی می‌نگرد که باید به‌شدت تحت نظارت و کنترل دولت باشند؛ چون هر آن ممکن است امنیت کشور را برهم بزنند. در راستای این گفتمان مقنن سعی کرده با سازوکارهای کیفری سخت‌گیرانه مهاجران را کاملا تحت کنترل خود قرار دهد. این نگاه ادامه‌دهنده همان نگرش سابق اداره امور اتباع و مهاجران و پلیس مهاجرت در قبال مهاجران است و بدون‌تردید نمی‌تواند منشأ تحول مثبتی در مدیریت پدیده مهاجرت شود. پس بهتر است نمایندگان مجلس از تصویب فوری این طرح خودداری کنند و در گفتمان حاکم بر این طرح و محتوای مواد آن بازنگری کنند.
این مطالب مورخ پنجشنبه ۲۶ آبان ۱۴۰۱ | شماره ۴۴۲۳ در روزنامه شرق منتشر شده است.
طرحی نو در راستای تداوم ابهام و تعلیق حیات مهاجران/محمدمهدی دهدار
دیگر فرزند ایران نخواهند بود/پیمان حقیقت طلب
نگاهی به ابعادکیفری قانون تأسیس سازمان ملی مهاجرت/رزگار سلیمی
[…] در حوزه مهاجرت و حاکمیت نگاه تهدیدمحور به اتباع خارجی مورد انتقاد قرار گرفته است. البته اکنون قرار است جزییات این طرح در کمیسیون امور […]