دولت و مسئله کودکان مادرایرانی-پدر خارجی

سرکار خانم فاطمه اشــرفي در روز هفتم بهمن ۱۳۹۷ در روزنامه «شــرق» یادداشــتي تحت عنوان «وزارت رفــاه و تابعیــت فرزنــدان مــادر ایرانــي» نوشته اند و ضمن قبول ضرورت بازنگري در مسئله تابعیــت فرزندان حاصــل از ازدواج زنــان ایراني با مردان غیرایراني چند ســؤال یا نقد درخصوص این لایحه مطرح کرده اند. این لایحه به پیشنهاد معاونت رفاه وزارت تعاون، در آبان ماه امســال پس از ســه سال بررسي به تأیید دولت رسیده و براي تصویب به مجلس شوراي اسلامی تقدیم شده است. سؤالات ایشان عبارت اند از: «اینکه اولا ایــن لایحه فاقد پیوســت اقتصادي، اجتماعي، سیاســي، و فرهنگــي لازم براي این مهم اســت. ثانیا مطالعه کیفــي لازم از وضعیت زندگي گروه هــاي هــدف این لایحه را نــدارد و ثالثا فاقد چشــم انداز نظارتي و حمایتي براي زنان و دختراني است که صرفا براي بهره برداري از ارزش افزوده هاي قانوني و حمایتي ایجاد شده است.»

براي پاسخ به این سؤال ها ابتدا لازم است مروري بر مســئله فرزندان حاصــل از ازدواج زنان ایراني با مردان خارجي و روندهاي آن در چند دهه گذشــته داشته باشیم.

پیشینه تاریخي و حقوقي تابعیت در ایران

مســئله تابعیت کودکان حاصــل از ازدواج زنان ایراني با مردان غیرایراني مســئله اي مربوط به دهه ۱۳۸۰ اســت. این تا قبل از آن جدا از برداشــت هاي حقوقي ممکن اخذ شناسنامه براي کودکان حاصل از این ازدواج ها به راحتي ممکن بود. بنابراین لایحه دولت هرچند اصلاحی مهــم در قانون مدني ایران محسوب مي شــود اما رسمي سازي آن چیزي است که از ابتدا تا سال ۱۳۸۵ در ایران وجود داشته است. بنابرایــن نباید آن را خرق عادت و ایجاد یک ســنت جدید دانســت. نگاهي کوتاه بــه تحولات حقوقي و اداري این امر را به خوبي نشان مي دهد.

قانــون تابعیت ایران شــامل مــواد ۹۷۶ تا ۹۹۱ قانوني مدني ایران مصوب ســال ۱۳۱۳ اســت. این قانون متناســب با جامعه آن روز ایــران و از قانون تابعیــت ۱۸۰۴ کشــور فرانســه اقتباس شــده بود. مطابق بنــد دوم مــاده ۹۷۶ قانون مدنــي اگر مرد ایرانــي با یــك زن غیرایرانــي ازدواج کند هم فرزند حاصل از آن ازدواج ایراني محسوب مي شود. اما در مورد زن ایراني چنین شــرط متقابلي را پذیرا نشــده اســت. اما بند چهارم مــاده ۹۷۶ قانوني مدني بیان مي کند که اگر فرزندي در ایران از پدر و مادر خارجي که یکي از آنها در ایران متولد شــده به وجود بیاید، ایراني محسوب مي شود. احتمالا براساس این بند از قانون مدني به بسیاري از فرزندان حاصل از ازدواج با مرداني غیرایراني تابعیت ایران داده شــده اســت چنانکه این امر در دهه ۶۰ رایج بود.

در دهــه ۱۳۴۰ مســئله اي که در مــورد ازدواج زنــان ایراني بــا مــردان غیرایراني وجود داشــت، مســلمان بودن مرد بــود؛ گویا صدور شناســنامه و تابعیت براي کودکان امري بدیهي بوده است. طبق ماده ۱۰۵۹ قانون مدني ایران زنان ایراني مســلمان تنها حق دارند با مردان غیرایراني مســلمان ازدواج کنند و طبق مــاده ۱۰۶۰ این ازدواج موکول به اجازه مخصوص از طرف دولت است. صــدور اجازه مخصوص ازدواج زن ایراني با مرد خارجي بر عهده وزارت کشور است که از طریق اداره کل امور مهاجران اســتانداري ها انجام مي شود.

در حال حاضر، صدور این اجازه که موســوم به «پروانه زناشویي» است، براساس آیین نامه «زناشویي بانوان ایراني بــا اتباع بیگانه غیرایرانــي» صورت مي گیرد. این آیین نامه در سال ۱۳۴۵ مصوب شده و هنوز هم مبناي شرایط دولت براي قانوني اعالم کردن ازدواج یک زن ایراني با یک مرد تبعه خارجي است.

تا آنجــا که مي دانیم صدور شناســنامه و هویت پس از ســال ۱۳۶۳ بــه عنوان یک مســئله مطرح مي شود. تا قبل از آن تاریخ رویه اداري بسیار ساده و تفســیر از قانون مدني موسع بود. تا آن سال قوانین مرجــع بند ۴ مــاده ۹۷۶ قانــون مدنــي و ماده ۱۶ قانون ثبت احوال بود که بــه مادر حق داده بود در صــورت غیبت پدر واقعه ولادت را اعلام کند و براي فرزند خود شناســنامه بگیرد.

تا سال ۱۳۶۳ اعطاي شناســنامه به کودکان حاصل از ازدواج زنان ایراني با مردان غیرایراني (عموما افغانستاني و گاه عراقي) فرایند ساده اي داشــت. زنان ایراني با فرزند خود به ادارات ثبــت احوال مراجعه مي کردند و بر اســاس مــاده ۹۷۶ قانون مدني و ماده ۱۶ قانون ثبت احوال به فرزند آنها شناسنامه اعطا مي شد. براي اعطاي شناســنامه هم ســختگیري صورت نمي گرفت که آیــا ازدواج قانوني اســت یا نه، تنها شــرعي بودن ازدواج (گواهــي شــخص معتمــد یــا استشــهاد محلي دال بــر خوانده شــدن صیغه محرمیت) کفایت مي کرد.

در اواخر سال ۱۳۶۳ ماده ۴۵ قانون ثبت احوال دچار اصلاحی شد که اعطاي شناسنامه را دشوار کرد. با اصلاح جدید در این ماده آمــده بود: «هرگاه هویت و تابعیت افراد مورد تردید واقع گردد و مدارک لازم جهت اثبات آن ارائه نشود مراتب براي اثبات هویت به مراجع انتظامي و براي اثبات تابعیت به شوراي تأمین شهرستان ارجاع و در صورت تأیید طبق مقررات اقدام خواهد شــد».

بعد از این اصلاح عمال فرزنــدان حاصل از ازدواج زنان ایرانــي با مردان غیرایراني که ازدواجشــان با مردان افغانســتاني یا عراقي قانوني نشــده بــود و پروانه زناشویي از طرف دولت نگرفته بودند نمي توانستند شناسنامه ایراني بگیرند. این قانون اعطاي تابعیت را امري سلیقه اي کرد؛ به این معنا که احتمالا بســته به تفسیر مأمور قانون رفتاري متفاوت صورت مي گرفت. بعضي از زنان که از طبقــات اجتماعي و اقتصادي بالاتری بودند براي گرفتن شناسنامه فرزندانشــان به دادگاه مي رفتند و علیه ادارات ثبت احوال شــکایت مي کردند. چراکه ادارات ثبت احوال فقط به خاطر افغانســتاني بودن پدر به این فرزندان شناسنامه نمي دادند؛ درحالي که بند چهــارم مــاده ۹۷۶ قانون مدني اجــازه انتقال تابعیت از مادر را به فرزندان مي داد.

در سال ۱۳۷۵ اداره حقوقي دادگســتري صریحا اعــالم کرد: «اخذ شناسنامه براي فرزندان زوجین که مادر آنها ایراني و در ایران متولد شده اند فاقد اشکال است».

در سال ۱۳۸۵ تصویب ماده واحده تعیین تکلیف تابعیــت فرزندان حاصــل از ازدواج زنــان ایراني با مردان خارجــي رویــه را تغییر داد. بر اســاس این طــرح، «فرزندان حاصــل از ازدواج زنــان ایراني با مردان خارجي که در ایران متولد شــده یا حداکثر تا یک ســال پس از تصویب این قانــون در ایران متولد مي شــوند، مي توانند بعد از رسیدن به سن ۱۸ سال تمام تقاضــاي تابعیت ایراني نماینــد. این افراد در صــورت نداشــتن سوءپیشــینه کیفري یــا امنیتي و ّ اعالم رد تابعیت غیرایراني به تابعیت ایران پذیرفته مي شوند».

این ماده واحده بــراي فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایراني با مردان خارجي متولدشده در ایران فقط حق اقامت را در نظر گرفته بود؛ ماده واحده اي که در طرح اولیه بســیار کارگشا بود، اما در مذاکرات درون مجلس دچار تغییر شد. ماده واحده نه تنها وضعیت ایــن فرزندان را تعیین تکلیــف نکرد، بلکه به ایجاد جمعیتي بزرگ از افراد بي هویت و تشــدید دردناك فقر منجر شد: این فرزندان تا ۱۸سالگي محروم از هر گونه حقوق شهروندي شدند و تازه بعد از ۱۸سالگي مي توانستند براي ایراني بودنشان درخواست تابعیت بدهنــد. این ماده واحده فرزنــدان حاصل از ازدواج زنان ایراني بــا مردان خارجي متولدشــده در خاك ایران را نه تنها محروم از خدمات بهداشتي کرده بود، بلکه حق تحصیل نیز براي آنان متصور نشــده بود.

اگر در دهه ۶۰ ،زن ایراني به خاطر ایراني بودنش این حق را داشــت که فرزندش را به تبعیت کشور ایران دربیــاورد، در دهه ۸۰ حتي حــق تحصیل فرزندش در مدارس ایران نیز از او ســلب شــد. روند حاکم بر وضعیــت فرزندان حاصــل از ازدواج زنان ایراني با مردان غیرایراني روندي بود که در آن شأن و منزلت زن ایراني سال به سال نزول کرد.

از ســویي دیگــر، بــا گســترش مهاجرت هــاي بین المللي، ما شــاهد ازدواج زنــان ایراني با مردان خارجــي در خــارج از مرزهــاي ایران هســتیم. در ســال هاي اخیر برخي از این زنــان در خارج از ایران داراي فرزند شــده اند، اما از مرد خارجي خود طالق گرفته اند یا شوهرشان فوت شده است. بعضي از این زنان به همراه فرزندان خود به کشــور بازمي گردند. آنها براي فرزند خود تابعیت شــوهر خود را کســب نکرده انــد و بــه ایــران برمي گردند تا در ســرزمین مادري خــود مادري کننــد. اما این فرزنــدان طبق قوانین موجود نمي توانند ایراني باشــند و بي هویتي و بي تابعیتي آنان هزاران مشــکل را برایشــان ایجاد مي کند.

بلافاصله بعد از تصویب ماده واحده سال ۱۳۸۵ بســیاري از نماینــدگان مجلس و دســت اندرکاران متوجه بدبودن این قانون شــدند. ایــن ماده واحده نه تنها مســئله را حل نکرده بــود، بلکه باعث ایجاد و تشــدید فقر زنــان ایراني و محرومیت ســاختاري فرزندان مادرایراني پدرخارجي شده بود.

حرکت هایي بــراي اصلاح قانــون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان مادرایراني

در ۱۱ مــرداد ۱۳۹۰ نمایندگان مجلس شــوراي اسلامی یک فوریت طرحي را تصویب کردند که به موجب آن فرزندان متولد از مادرایراني و پدرخارجي کــه مطابق مــاده ۱۰۶۰ قانون مدني بــا اخذ مجوز ازدواج نموده انــد ایراني محســوب بشــوند. اما در جلسه ششــم شهریور مجلس و در صحن این طرح به دلیل برخي ملاحظات رد شد.

نمایندگان مجلس که شــاهد نتایــج ناگوار ماده واحده ســال ۱۳۸۵ و نابســاماني وضعیت فرزندان مادرایراني-پدرخارجــي در داخــل کشــور بودنــد، در اردیبهشــت ماه ســال ۱۳۹۱ طرح اصلاح قانون تعیین تکلیف فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایراني و مــردان خارجــي را تصویب کردنــد. در این طرح اصلاحی فرزنــدان مادرایراني-پدرخارجي تا ســن ۱۸ســالگي و مشخص شــدن وضعیت تابعیت شان از حق تحصیل و بهداشــت و درمــان رایگان، تأمین اجتماعــي و یارانــه برخوردار مي شــدند و تا ســن ۱۹ســالگي از پرداخت تعرفه اقامــت معاف بودند؛ طرحي که کمي وضعیت معیشتي خانوارهاي زنان ایراني همســرخارجي را بهبود مي بخشــید.
اما این طرح در ۱۱ اسفند ۱۳۹۳ از سوی شوراي نگهبان به دلیل افزایش بار مالي براي دولت رد شد

ورود وزارت رفــاه بــه مســئله فرزنــدان مادرایراني پدرخارجي

در اردیبهشــت ماه ســال ۱۳۹۵ وزارت تعــاون، کار و رفــاه اجتماعي موظف شــد که بــا همکاري وزارتخانه هاي کشــور، امور خارجــه و اطلاعات به منظــور حمایت از کودکان فاقد هویت رســمي آنها را شناســایي و طرح مشــترکي را بــرای تصویب به هیئت دولت ارائه کنــد. وضعیت کودکان حاصل از ازدواج زنــان ایراني با مــردان خارجي به علت فقر حقوقــي و بي هویتي آنان وخیم شــده بــود. قانون هیچ گونــه حقوق شــهروندي بــراي ایــن کودکان در نظــر نگرفته بــود. گزارش هــاي میداني و کیفي بســیاري به وزارت رفاه در این موضوع ارائه شــد و این وزارتخانه در راستاي مأموریت خود برای کاهش فقــر مطلق مأمور به ارائه طرحــي همه جانبه براي حل وفصل این موضوع شد. این فرزندان در سایه به دنیا آمده و در ســایه بزرگ شــده بودند و هیچ گونه اطالعات دقیق و دموگرافیکي از آنان وجود نداشت.

در شــهریور ســال ۱۳۹۶ وزارت رفاه تصمیم گرفت کــه براي اولین بار در چند دهه اخیر به سرشــماري این کــودکان و خانواده هــاي زنان خارجــي داراي همســرخارجي بپردازد. در اجراي این سرشــماري در قالــب زیرنویس تلویزیوني از زنــان ایراني داراي همسر خارجي خواسته شــد که کد ملي خود را به شــماره تلفن ۲۰۰۰۱۹۵ پیامک کنند. در مدت ۴۰ روز اجراي این طرح، حدود ۲۵ هزار پیامک دریافت شد.

در تماس تلفني با این افــراد حدود ۱۵ هزار خانوار زن ایراني با همسرخارجي با موفقیت شناسایي شدند که تعداد کل فرزندان در ایــن خانوارها ۴۸۱۳۰ نفر بود. در ایــن تماس تلفني، اطلاعاتی مانند شــماره تلفن هاي ثابت و همراه، ملیت و ســن همسر، تاریخ ازدواج، تعداد فرزندان، جنسیت، سن و گواهي تولد فرزنــدان، وضعیــت کنوني ازدواج (شــامل طالق، متارکــه و در حــال زندگــي)، نحوه ثبــت ازدواج و آدرس محل ســکونت فعلي، از خانوار دریافت شد.

نتایج این سرشماري در نشست «ازدواج هاي فراملي و سرنوشــت هویتي فرزندان حاصــل از آن (تجارب بین المللي و ایران)» در ۳۰ مهر ۱۳۹۷ در پژوهشکده سیاســت گذاري دانشگاه صنعتي شــریف ارائه شد. رســانه هایي مانند ایســنا و ایرنا نیــز در گزارش هاي تفصیلي به انتشــار آنها اقدام کــرده بودند. در اینجا نیز به مرور نتایج این سرشماري مي پردازیم:

بیشتر خانواده هایي که در آن زن ایراني و مــرد غیرایراني است، در دهک هاي پایین اقتصادي جامعه قرار دارند. با در نظر گرفتن خانوارهاي ســه دهک پایین به عنوان خانوار نیازمند، در حدود 61 درصد خانوارهاي زنان داراي همســر خارجي در گروه نیازمندان (سه دهک پایین) قرار مي گیرند و این نشــانگر اهمیت رسیدگي هرچه ســریع تر بــه وضعیت این خانواده ها اســت.

تعداد افراد و خانوارهاي زنان داراي همســر خارجي در اســتان هاي مرزي شــرقي مانند خراسان رضوي و سیستان و بلوچستان و همچنین در استان پرجمعیت تهران بیشتر اســت. استان هاي شرقي کشور بیشترین مواجهــه اولیــه با مهاجــران را داشــتند و به علت نزدیکي هاي فرهنگي تعــداد ازدواج هاي رخ داده در آنها بیشــتر بوده.
در اواسط دهه ۷۰ سیاست رسمي کشــور در قبال مهاجران کوچ دادن آنهــا به نواحي مرکزي کشور بود. در نتیجه در تهران نیز این ازدواج ها بسیار زیاد شدند.

اینکه اکثــر فرزنــدان خانواده هاي مــادر ایراني پدر غیرایراني در گروه هاي ســني کودکي و نوجواني قرار دارند، خود یك زنگ خطر اســت. درصد افرادي که در ســن جواني قرار دارند، از همه گروه ها بیشــتر است. این افراد در سن ازدواج قرار دارند. آنها ازدواج مي کنند؛ اما چون خودشــان هویت و تابعیت ندارند، فرزندان حاصل از ازدواج هایشــان نیــز بي تابعیت و بي هویت مي شوند و این یعني تکثیر کردن بي تابعیتي و بي هویتي. نســل دوم و سوم افراد بي تابعیت در راه خواهند بود.

از سویي دیگر به علت نقص ماده واحده مصــوب ســال ۱۳۸۵ اکثر ایــن کــودکان از حقوق شــهروندي (بهداشــت و درمان، تحصیل، آموزش، تأمیــن اجتماعــي و…) محروم انــد و بــا فقر مطلق دست وپنجه نرم مي کنند.

گام بزرگ دولت براي کاهش فقر مطلق

پــس از بررســي هاي مختلــف در کمیســیون اجتماعي و کمیســیون دولت که بیش از ســه سال طول کشید، سرانجام در ۱۳ آبان ۱۳۹۷ لایحه تابعیت فرزنــدان حاصــل از ازدواج زنــان ایراني بــا مردان خارجــي در هیئت دولت به تصویب رســید. محمد شــریعتمداري، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعي، در روز ۱۴ آبان ۱۳۹۷ از تصویب این لایحه در دولت خبر داد و گفــت:

فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایراني با مردان خارجي مي توانند به تقاضاي مادر ایراني خود به تابعیــت ایراني درآیند. در قانــون مصوب ۱۳۸۵ درباره وضعیت فرزندان زیر ۱۸ ســال ســکوت شده بود؛ امــا با اصلاح قانون مصــوب ۱۳۸۵ و تصویب پیش نویس قانوني لایحه در جلســه مورخ ۱۳ آبان ۹۷ هیئت دولــت، فرزندان زیر ۱۸ ســال با تقاضاي مادر ایراني خود مي توانند بــه تابعیت ایران درآیند.

شــریعتمداري با اشــاره به اهمیت این لایحه عنوان کرده بــود: تصویب این لایحه اقدامي با اهمیت براي برخورداري ایــن کودکان از حقــوق اجتماعي، حق اقامت پایــدار آنها، رفع تبعیض بیــن این کودکان و دیگران و افزایش علقه این افراد به ســرزمین مادري است.

دولت این لایحه را به مجلس شوراي اسلامی فرستاد و کمیسیون قضائي مجلس شوراي اسلامی نیز در جلســه روز ۳۰ دي خود به بررسي این لایحه پرداخت و جزئیات آن در این کمیســیون به تصویب رســید. طرح ارائه شــده از ســوي وزارت رفاه داراي مطالعات میداني و آمار دقیقي است که پشتوانه هاي اقتصــادي، فرهنگي، اجتماعــي و نظارتي آن نیز در نظر گرفته شده است. امید است نمایندگان مجلس شــوراي اسلامی در صحن اصلي نیز بــا تصویب لایحه اقــدام بزرگ دولت بــراي محرومیت زدایي از فرودست ترین اقشار جامعه را به گرمي پاسخ بگویند.

جمع بندي

همان طــور که مي بینیــد، برخالف نظــر منتقد محترم، خانم اشرفي، معاونت رفاه اجتماعي با یک بررســي همه جانبه که به زودي در کتابي با بیش از ۸۰ صفحه منتشــر مي شــود، مطالعات جامعي در این زمینه داشــته اســت. جدا از مطالعات معاونت رفاه، معاونت حقوقي ریاســت جمهوري نیز در این زمینه بررسي کرده است؛ اما مهم تر از این بررسي ها که در نوع خود حداقل کم نظیر اســت، تصویب این قانون برگشت به سنت حقوقي ایران و سنت مذهب جعفري اســت و نباید آن را امــري جدید در زندگي جمعي ایرانیان تصور کرد.

قانون تابعیت سال ۱۳۸۵ بدعتي بود کــه زندگي را براي زنان ایراني ســخت کرد. عموم کشــورهاي جهان صد سال پیش انتقال تابعیت را تنها از مرد مي دانســتند؛ اما با گســترش مهاجــرت و جابه جایي هاي جمعیتي قانون خود را اصلاح کردند. دولت ایران نمي تواند درباره سرنوشت حداقل ۵۰ هزار کودکي که تاکنون شناسایي شده اند، بي تفــاوت باشــد. از حقوق کودکان کــه بگذاریم و تهدیدهایي که فقر این کودکان براي خود و کشــور خواهند داشت، هیچ دفاعي براي تبعیض میان زنان و مــردان ایراني وجود ندارد.

نکتــه آخر آنکه خانم اشرفي از «فقدان چشم انداز نظارتي و حمایتي براي زنان و دختراني که صرفا براي بهره برداري از ارزش افزوده هاي قانوني و حمایتي ایجاد شــده اســت» گفته اند که سخن ناروشني است. واقعیت ملموس فعلي آن است که در شرایط فعلي این مادران ایراني از کمترین نظارت و حمایتي برخوردار نیستند و یکي از اهــداف لایحه، همان طور که در خطوط پیشــین ذکر شــد، ایجاد یک حداقلی از حمایت و پشتیباني از مادر ایراني اســت. چنانچه خانم اشــرفي ادله و آمار روشــني درباره احتمال «بهره بــرداري از ارزش افزوده هاي قانوني» در اختیار دارند، مسلما از بررسي آنها کوتاهي نخواهیم کرد.

این مقاله پیش از این در روزنامه شرق مورخ 25بهمن 1397 صفحات 12 و 13 منتشر شده بود.